國務院關于水污染防治工作進展情況的報告
--2008年12月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上
環(huán)境保護部部長周生賢
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告當前水污染防治工作的進展情況，請予審議。
一、全國水污染防治工作取得的進展
（一）水環(huán)境質量總體穩(wěn)定。2007 年，全國七大水系水質總體保持穩(wěn)定，407個國家監(jiān)控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為49.9%、26.5%和23.6%，與2006年相比，劣Ⅴ類水質斷面所占比例下降了2.4個百分點。全國294個省界斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質的斷面比例為42.2%，比2006年提高3.5個百分點。浙閩、西南、西北諸河水質良好。三峽庫區(qū)水質無明顯變化，南水北調工程東線干線水質有所好轉。全國地下水水質狀況變化不大。
（二）《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》穩(wěn)步實施。2007 年，國務院印發(fā)了《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。目前，《規(guī)劃》涉及的近30個專項規(guī)劃（方案）已印發(fā)實施，各項任務也已分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市；《規(guī)劃》實施情況考核評估機制已經建立，各地區(qū)主要污染物排放總量數(shù)據(jù)每半年公布一次。主要污染物總量減排工作穩(wěn)步推進，國務院成立了由溫家寶總理擔任組長的國家節(jié)能減排工作領導小組，批復了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》。 受國務院委托，環(huán)境保護部與各省級人民政府簽訂了“十一五” 水污染物總量削減目標責任書。有關部門和地方政府強化工程減排、結構減排、管理減排三項措施，主要污染物減排取得了一定成效。2008年上半年化學需氧量排放總量同比下降2.48%。
（三）飲用水安全保障工作得到加強。 有關部門編制并實施了《全國農村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》、《全國城市飲用水安全保障規(guī)劃（2006－2020年）》。在各重點流域水污染防治規(guī)劃中，也將飲用水水源污染防治作為重要內容予以安排。有關部門制訂了《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范》、《飲用水水源保護區(qū)標志技術要求》，修訂了《生活飲用水衛(wèi)生標準》，加大了飲用水水源保護區(qū)環(huán)保執(zhí)法力度，2007年，共取締一級水源保護區(qū)內排污口942個，停建二級水源保護區(qū)內可能造成污染的建設項目1294個，限期治理931個。自2006年以來，中央累計安排農村飲水安全工程投資238億元，解決全國1.09億農村人口的飲水安全問題。
（四）重點流域水污染防治工作取得一定進展。 “十一五”期間，淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、松花江、三峽庫區(qū)及其上游、黃河中上游等流域水污染防治規(guī)劃，共安排污染治理項目2712個，投資1600億元。截至2008年9月，已經建成881個，在建960個，完成投資510億元。丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃共安排2010年以前的項目878個，投資68.89億元；截至2008年9月， 已建成5項，在建146項，完成投資22億元。江蘇、山東兩省根據(jù)南水北調東線工程治污規(guī)劃編制了實施方案，2008年共安排污染治理項目426個，投資152.79億元；截至2008年9月，已建成359個，在建52個，完成投資82.18億元。太湖流域水環(huán)境綜合治理方案2012年以前共安排10類治理工程，投資585.45億元；目前，江蘇、浙江省和上海市的實施方案正在報批，部分治理項目已經啟動。遼寧省在遼河流域、山東省在南四湖流域、河北省在子牙河流域、云南省在滇池流域都明顯加快了治污進程，取得了積極成效。
（五）城鎮(zhèn)污水處理設施建設步伐加快。 有關部門印發(fā)了《全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設“十一五”規(guī)劃》 ，各重點流域水污染防治規(guī)劃也將城鎮(zhèn)污水處理設施建設作為重要內容。各地按照“廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行”的原則，加強了污水收集管網(wǎng)的建設。中央財政設立了城鎮(zhèn)污水處理設施及配套管網(wǎng)“以獎代補”專項資金，2007年和2008年分別安排“以獎代補”資金65億元和70億元。截至2008年10月，全國設市城市、縣及部分重點建制鎮(zhèn)共建成污水處理廠1459座，日處理能力8553萬噸（36個大城市共建成288座，日處理能力為3497萬噸），分別比“十五”末期增加了60.5%和42.6%，全國設市城市污水處理率已由2005年的52%增加到2007年的63%；在建城鎮(zhèn)污水處理項目1033個，設計日處理能力約3595萬噸。有關部門建立了城鎮(zhèn)污水處理設施建設運營動態(tài)監(jiān)管和評估制度，城鎮(zhèn)污水處理設施運行效率明顯提高。2008年1-10月份，全國已投入運行的城鎮(zhèn)污水處理廠累計處理污水達190億噸，運行負荷率達到76%，同比分別增長了21%和約3個百分點。
（六）農村環(huán)境保護工作取得積極進展。 國務院召開了全國農村環(huán)境保護工作電視電話會議，轉發(fā)了《關于加強農村環(huán)境保護工作的意見》；有關部門正在抓緊實施農村環(huán)境保護“以獎促治”政策，已安排中央投資5億元，支持首批近700個村鎮(zhèn)實施環(huán)境綜合整治。中央財政加大了對土壤污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農村沼氣建設、測土配方施肥等的支持力度，啟動了全國土壤污染狀況調查。到2007年年底，農村戶用沼氣已達2650萬戶，大中型沼氣工程190多處，畜禽養(yǎng)殖場沼氣工程6700處；2008年中央投資60億元，可建設農村戶用沼氣680萬戶。有關部門繼續(xù)加強防護林和濕地保護工程建設，完成造林面積45.8萬公頃；繼續(xù)實施測土配方施肥工程，2008年中央投資11.5億元，推廣測土配方施肥面積9億畝，可減少不合理施肥110多萬噸（折純量）。
（七）船舶污染防治得到加強。 有關部門出臺了《防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》、《港口工程環(huán)境保護設計規(guī)范》、《內河運輸船舶標準化管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，在沿海和長江、黑龍江、珠江等水域開展了限制船舶污染物排放專項行動，逐步實現(xiàn)船舶污水零排放。國家、海區(qū)、省（自治區(qū)、直轄市）、港口地市、碼頭和船舶六級溢油應急反應體系已基本形成，主要港口都已配備了圍油欄、撇油器、消油劑、吸油氈等防污器材，初步形成了防止和控制重大污染事故的應急反應體系。有關部門加強船舶污染應急能力建設，實施《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》，逐步提高了我國船舶污染應急能力和水平。
（八）水污染防治法律法規(guī)和政策體系不斷完善。 全國人大常委會組織對水污染防治法進行了修訂，完善了水污染防治管理體系，強化了政府的環(huán)保責任，加大了對違法行為的懲處力度，為全面推進水污染防治工作提供了有力的法律武器。有關部門先后轉發(fā)或發(fā)布了《最高人民法院關于審理環(huán)境污染刑事案件法律適用若干問題的解釋》、《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定（節(jié)選）》、《關于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》等，為依法嚴懲污染環(huán)境的犯罪行為提供了法律和制度保障。相關部門研究制定了一系列有利于環(huán)境保護的財政、稅收、價格、信貸、保險、貿易等政策，建立了金融機構與環(huán)保部門信息共享、上市公司環(huán)保核查、“雙高（高污染、高風險）”產品目錄、出口企業(yè)監(jiān)管信息共享等制度和機制，全面監(jiān)督企業(yè)生產經營活動中的環(huán)境行為。
（九）水污染防治執(zhí)法力度不斷加大。 有關部門連續(xù)五年開展了整治違法排污企業(yè)保障群眾身體健康環(huán)保專項行動。2008年，共出動執(zhí)法人員160余萬人次，檢查企業(yè)70多萬家次，對1.5萬家環(huán)境違法企業(yè)進行了立案查處，掛牌督辦典型環(huán)境違法案件3000余件；取締、關閉飲用水水源保護區(qū)內的排污口及違法建設項目845個、不符合國家產業(yè)政策或超標排污的造紙企業(yè)621家；責成384家污水處理廠和500余家垃圾填埋場進行限期整改，對60余家超標排污、設施不運行、污泥未依法處置的污水處理廠進行了嚴肅查處。全國人大連續(xù)多年開展環(huán)境保護執(zhí)法檢查，有力地促進了各級人民政府不斷加強環(huán)保工作。
#p#副標題#e#支持境保護的要求治工作提供了強（十）水污染防治支撐保障水平不斷提高。 政府、企業(yè)、社會多渠道資金投入機制正在逐漸形成，水污染治理投資不斷增加。2007年，污染治理投資3387.6億元，比上年增加32%，占當年GDP的1.36%。有關部門開展了跨省流域生態(tài)補償?shù)难芯抗ぷ鳎苿咏⒘饔蛳掠螌ι嫌嗡Y源、水環(huán)境保護的補償和上游對下游超標排污或環(huán)境責任事故賠償?shù)碾p向責任機制。國家啟動了“水體污染控制與治理”重大科技專項，將為水環(huán)境保護提供有力的技術支持。相關部門發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，從制度上保障了公眾的環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權；每年發(fā)布《中國環(huán)境質量狀況公報》和《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》，為社會各界能夠客觀了解我國的環(huán)境狀況提供了基礎數(shù)據(jù)。
二、水污染防治工作存在的問題
（一）水環(huán)境安全仍然面臨威脅。 全國七大水系中，劣V類水質的斷面超過五分之一。國家重點監(jiān)控的28個湖庫中，部分湖庫和河流水華頻繁發(fā)生，甚至影響到周邊群眾的飲水安全。
（二）主要污染物減排面臨巨大壓力。 雖然污染減排工作取得了積極進展，二氧化硫和化學需氧量排放總量出現(xiàn)了歷史性轉折，實現(xiàn)雙下降，但是距離完成“十一五”規(guī)劃綱要提出的主要污染物排放總量較2005年減少10%的目標依然有較大差距；另外，污染治理設施和減排工程運行不足、部分企業(yè)偷排漏排等問題屢有發(fā)生，嚴重影響了減排效果。
（三）飲用水水源水質安全依然面臨威脅。 對集中式飲用水水源地的水質調查顯示，有四分之一左右的水源地存在污染物超標現(xiàn)象。飲用水水源地的環(huán)境管理還僅限于主要污染物，有毒有機污染物的監(jiān)測與管理在大多數(shù)地方還未納入工作范圍。
（四）重點流域水污染防治規(guī)劃實施進展緩慢。 重點流域水污染防治規(guī)劃總體進展緩慢，時間過半，任務尚未過半，如期實現(xiàn)規(guī)劃目標、完成規(guī)劃任務的壓力很大。36個大城市實現(xiàn)污水全部收集和處理目標任務艱巨，部分城市污水處理率仍較低。跨行政區(qū)域水質目標考核機制處在探索階段，規(guī)劃執(zhí)行效果評估尚未與環(huán)境質量改善建立有機聯(lián)系。
（五）突發(fā)水污染事件時有發(fā)生。 近幾年，沱江水污染事件、松花江水污染事件、湘江鎘污染、太湖藍藻暴發(fā)、秦皇島洋河水庫水華、云南富寧縣危險化學品翻車污染事故、云南陽宗海砷污染事故等重大突發(fā)環(huán)境事件不斷發(fā)生。2007年，全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件462起，其中水污染事件178起，占38.5%。
（六）環(huán)境監(jiān)管有待加強。 水環(huán)境監(jiān)管能力不能滿足水環(huán)境管理需求，環(huán)境管理隊伍人員不足、能力不強的問題依然突出；環(huán)保執(zhí)法權威尚未有效樹立，執(zhí)法難的問題較為嚴重；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然存在。
三、下一步工作設想
水污染防治工作雖取得了一定的進展，但今后的任務仍很艱巨，面臨新的考驗。水污染防治工作將繼續(xù)堅持以科學發(fā)展觀為指導，以污染減排為中心，以飲用水水源保護為重點，以跨行政區(qū)域水質目標考核為手段，努力完成“十一五”各項任務。具體將采取以下措施：
（一）繼續(xù)抓好主要污染物減排工作。 全面落實《節(jié)能減排綜合性工作方案》，著力推進結構減排，督促地方各級人民政府加大對造紙、釀造、印染、制革、醫(yī)藥、選礦以及化工等行業(yè)落后產能淘汰力度，大力推進技術改造；加快推進工程減排，進一步加大城鎮(zhèn)污水處理工程建設力度，在36個大城市率先實現(xiàn)污水的全部收集和處理；大力推進管理減排，不斷加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴厲打擊環(huán)境違法行為，積極推進清潔生產，引導循環(huán)經濟有序發(fā)展。繼續(xù)實施主要污染物減排考核制度，強化地方政府減排責任。
（二）嚴格擴大內需過程中的環(huán)保準入。 為有效應對當前經濟形勢，中央確定將拉動內需作為當前經濟工作的中心任務，近兩年將有4萬億元的投入用于基礎設施建設和社會醫(yī)療保障等工作，各級地方人民政府也將采取相應措施。這對加快環(huán)境基礎設施建設是極好的機遇，同時對環(huán)評審批、環(huán)保執(zhí)法提出了更高的要求。在環(huán)評審批方面，對國家政策支持、符合擴大內需要求和環(huán)保法律規(guī)定的建設項目要加快環(huán)評審批，開辟“綠色通道”。在提高審批效率的同時，對高耗能、高污染項目從嚴把關，嚴禁審批國家明令淘汰、禁止建設、不符合國家產業(yè)政策和環(huán)保政策的項目。不能為了拉動內需而放松環(huán)保要求，不能因為要上項目而降低環(huán)保門檻。嚴格限制審批對飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)有影響的項目。嚴格控制資源消耗型項目建設。
（三）進一步強化重點流域水污染防治工作。 抓住當前擴大內需、增加環(huán)保投入的機遇，加大重點流域水污染防治規(guī)劃的實施力度。實施規(guī)劃執(zhí)行情況評估考核制度，推動地方政府加快規(guī)劃項目建設。督促太湖等重點流域實施更加嚴格的水污染物排放標準。強化對點源的監(jiān)督管理，研究面源污染治理綜合措施，開展內源污染防治，采取調水、清淤、生態(tài)修復等綜合措施，切實改善重點流域水環(huán)境質量。將產業(yè)結構調整與重點流域水污染防治工作有機結合起來，在水資源緊缺、水污染嚴重的流域、區(qū)域，把強化產業(yè)結構調整、加大淘汰落后產能作為深化水污染防治工作的重要手段，全面提升水污染防治水平。
（四）努力提高飲水安全保障水平。 嚴格按照水污染防治法的規(guī)定，科學劃分飲用水水源保護區(qū)；實行最嚴格的保護措施，加大保障飲用水安全相關規(guī)劃的實施力度；完善飲用水水源保護區(qū)分級管理制度，強化保護區(qū)內建設項目和人為活動的監(jiān)督管理，嚴肅查處環(huán)境違法行為。研究制定《飲用水源地水質標準》，不斷提高飲用水水源環(huán)境質量監(jiān)測能力。建立并完善城鄉(xiāng)飲用水水源污染應急預警體系，做好枯水期和汛期污染聯(lián)防聯(lián)治工作，防止發(fā)生危及群眾飲水安全的重特大水污染事故。
（五）進一步加大農村環(huán)境保護工作力度。 加強農村分散水源地的監(jiān)測與管理，防止發(fā)生水源污染事故。因地制宜處理好農村生活污水和垃圾，加快人口集中和環(huán)境敏感地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水集中處理設施建設。積極防治土壤環(huán)境污染，在深入做好土壤污染調查的基礎上，啟動農村土壤污染修復試點工程，確保農產品質量安全。繼續(xù)推進農村環(huán)境綜合整治，繼續(xù)擴大鄉(xiāng)村清潔工程建設范圍和規(guī)模，大力普及農村戶用沼氣；推廣集成配套的節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)水實用技術，從源頭防治農業(yè)面源污染。 強化畜禽養(yǎng)殖污染防治，合理確定畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，鼓勵發(fā)展高效生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，加強畜禽養(yǎng)殖糞便治理，建成一批規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場廢棄物綜合利用示范工程；加快制訂《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，促進畜禽養(yǎng)殖污染防治的規(guī)范化、法制化。強化防護林和濕地保護工程建設，發(fā)揮其防污減污作用。
（六）完善跨行政區(qū)域水質考核制度。 抓緊建立和完善跨省界斷面水質考核制度，促進水環(huán)境質量改善。與此同時，將跨行政區(qū)域水質考核情況向社會公開，接受群眾監(jiān)督，切實推動地方人民政府落實水污染防治責任。目前，有關部門正在制定重點流域水污染防治規(guī)劃執(zhí)行情況評估辦法，計劃從2009年起，對重點流域跨省界斷面水質狀況和相關省級人民政府上一年度規(guī)劃項目實施情況進行評估考核。
（七）加大水污染防治監(jiān)督檢查力度。 繼續(xù)認真實施新修訂的水污染防治法，加快制定《排污許可證管理條例》、《飲用水水源地環(huán)境保護管理條例》、《城鎮(zhèn)污水處理廠監(jiān)督管理條例》、《流域生態(tài)補償管理條例》、《污染源限期治理管理辦法》、《環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法》等配套法規(guī)和規(guī)章。繼續(xù)開展整治環(huán)境違法行為保障群眾健康環(huán)保專項行動，進一步強化責任追究。完善重大水污染違法案件移送司法及協(xié)同配合機制，嚴厲打擊各類環(huán)境違法行為。加強涉水部門的溝通、協(xié)調，依法統(tǒng)一發(fā)布水環(huán)境質量信息，強化信息共享和部門聯(lián)動。完善跨部門、跨區(qū)域的水污染聯(lián)防機制，研究理順流域管理體制，推動水污染防治形成合力。
（八）進一步完善水污染防治保障機制。 健全政府、企業(yè)、社會多元化投入機制，整體提升污染治理能力和水平。健全環(huán)境經濟政策體系，利用財政、稅收、價格、信貸、保險等多種手段促進水污染防治工作。抓緊實施“水體污染控制與治理”國家重大科技專項，充分發(fā)揮科學技術在水污染防治中的重大作用。加強新技術的推廣利用，加大高濃度有機廢水、分散生活污水處理新技術的研發(fā)力度，加快相關科研成果的轉化。制訂各流域水污染應急預案和飲用水水源地的應急保障方案，不斷加強水污染預警和風險管理。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大及其常委會高度重視水污染防治工作，多次組織執(zhí)法檢查和調研，提出了許多重要的報告和建議，有力地推動了水污染防治工作。全國人大常委會今天聽取匯報，進一步體現(xiàn)了對我們工作的關心和支持。在今后的工作中，我們將繼續(xù)深入學習實踐科學發(fā)展觀，切實推進環(huán)境保護歷史性轉變，努力實現(xiàn)污染物總量減排目標，推動全國環(huán)境質量逐步改善，為全面建設小康社會做出更大的貢獻。
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