“按照現(xiàn)行污水排放標(biāo)準(zhǔn)，‘達(dá)標(biāo)’如同保護(hù)傘，企業(yè)“合法”地將污水排入環(huán)境。而按照現(xiàn)行水價(jià)體系，從取水到污水處理，企業(yè)只需支付極低的費(fèi)用，遠(yuǎn)低于它對(duì)環(huán)境的破壞。而這差價(jià)，則由全民埋單。”
“這是一份水價(jià)報(bào)告揭露的行業(yè)‘秘密’。2009年，全國(guó)工商企業(yè)通過(guò)低標(biāo)準(zhǔn)、低水價(jià)獲利達(dá)到2000億元以上。”
“中國(guó)所有排放的水都是污水。”
2013年4月中旬，歷時(shí)四年的水專(zhuān)項(xiàng)“中國(guó)水環(huán)境保護(hù)價(jià)格與稅費(fèi)政策示范研究”課題結(jié)項(xiàng)，面對(duì)400頁(yè)的報(bào)告，報(bào)告負(fù)責(zé)人、中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中如是總結(jié)。
馬中的課題組從水價(jià)開(kāi)始，不想?yún)s串出了我國(guó)水環(huán)境管理中的一系列制度性“黑洞”。“達(dá)標(biāo)”排放的污水依然污染環(huán)境，“禍?zhǔn)?rdquo;工業(yè)企業(yè)卻只需付出極低的水價(jià)，而公共財(cái)政又以納稅人的錢(qián)來(lái)為企業(yè)污染埋單，企業(yè)坐享巨大的環(huán)境紅利。
這份報(bào)告如同戳穿“皇帝的新衣”，而這不過(guò)是我國(guó)環(huán)境管理漏洞中的冰山一角。“我們專(zhuān)家研究幾十年，也才剛剛明白一些事兒。”
“達(dá)標(biāo)”的污水
這是一個(gè)巨大的黑洞。
馬中將我國(guó)工業(yè)污水和生活污水分為三類(lèi)：第一類(lèi)是達(dá)標(biāo)排放的污水，以官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年，工業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放率為95%，生活污水集中處理率為70%；第二類(lèi)是超標(biāo)排放的污水，即前述未達(dá)標(biāo)排放的5%和未處理的30%污水；第三類(lèi)是偷排的污水。
后兩類(lèi)水是污水問(wèn)題顯而易見(jiàn)，問(wèn)題出在第一類(lèi)：“達(dá)標(biāo)排放這個(gè)說(shuō)法極其害人。”馬中說(shuō)。
我國(guó)的水標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩類(lèi)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。前者指《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，按水質(zhì)由高到低依次分為Ⅰ-Ⅴ五類(lèi)。其中，Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水體被視作飲用水源，劣Ⅴ類(lèi)水體基本喪失了使用功能。
排放標(biāo)準(zhǔn)指的是工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)污水處理廠的污水應(yīng)該處理到什么程度再排放。化學(xué)需氧量COD是用來(lái)描述水污染物最常用的指標(biāo)，我國(guó)所有排放標(biāo)準(zhǔn)的COD濃度都高于V類(lèi)水的要求，也就是說(shuō)，我國(guó)達(dá)標(biāo)排放的污水都是劣V類(lèi)水。
政府、公眾的目光都集中在城鎮(zhèn)污水上，城鎮(zhèn)生活污水已獲得較大改善。而工業(yè)污水，卻在聚光燈之外，這也正是馬中課題聚焦之處。
“達(dá)標(biāo)”排放的工業(yè)污水，依然在污染水環(huán)境。“每建立一個(gè)工廠，就污染河流了。”清華大學(xué)教授王占生說(shuō)。
實(shí)際上，這在業(yè)界已非秘密。有專(zhuān)家指出，為何排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)橹贫ㄅ欧艠?biāo)準(zhǔn)時(shí)，考慮到自然水體具有自凈能力，可以消納降解污染物。
可是，在地表水日益減少的北方地區(qū)，如果不下雨，污水廠甚至成了“新水源”。“北京市的河流源頭以前是玉泉山，現(xiàn)在干涸了，污水廠的水質(zhì)決定了河流的水質(zhì)。”參與多項(xiàng)污水排放標(biāo)準(zhǔn)制定的北京市環(huán)科院研究員馬世豪說(shuō)。
日前，北京等地宣布對(duì)污水處理廠進(jìn)行升級(jí)改造。可惜，做出努力的主要是城鎮(zhèn)污水處理廠。2008年以來(lái)，我國(guó)提高了部分工業(yè)行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)污水依然比城鎮(zhèn)污水污染物濃度高出幾倍。
馬中的課題組在一個(gè)中部地區(qū)的省會(huì)城市做了案例研究，上游進(jìn)入城市的是Ⅱ類(lèi)水，流出城市的下游河道、湖泊卻是劣Ⅴ類(lèi)水。“典型說(shuō)明排出的是污水”。當(dāng)?shù)毓賳T對(duì)馬中的核算研究結(jié)果沒(méi)有特別強(qiáng)烈的反應(yīng)。“多少年這樣，大家反應(yīng)都很遲鈍。”馬中嘆了一口氣。
工業(yè)水價(jià)“黑洞”
工業(yè)企業(yè)低排放標(biāo)準(zhǔn)的背后，是工業(yè)用水成本過(guò)低。后者正是馬中課題的研究方向。
“水太便宜，這是第一大發(fā)現(xiàn)。”馬中所指的水價(jià)并不是百姓的生活水價(jià)，而是工業(yè)水價(jià)。
生活用水水價(jià)上漲一直是公眾關(guān)注、爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。實(shí)際上，在全國(guó)每年約6000億噸用水量中，農(nóng)業(yè)用量最多，占61%，工業(yè)用水量次之，占24%，生活用水只占到13%。
工業(yè)水價(jià)低的原因在于低的污水排放標(biāo)準(zhǔn)。水價(jià)根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)制定，低排放標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致低的水價(jià)。
我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)政策極其復(fù)雜，課題組將之梳理“3456”：即由中央、省級(jí)、市級(jí)3級(jí)政府制定，包括水資源費(fèi)、自來(lái)水費(fèi)、污水處理費(fèi)和污水排污費(fèi)4項(xiàng)政策，主要針對(duì)居民生活、工業(yè)等5類(lèi)用水戶，涉及財(cái)政、環(huán)保等6個(gè)部門(mén)。
不同的取水、排水方式對(duì)應(yīng)四類(lèi)費(fèi)用的不同組合。取水而言，取的是天然水，只需支付水資源費(fèi)；取的是自來(lái)水，則需支付水資源費(fèi)+自來(lái)水費(fèi)。排水而言，企業(yè)自行處理后排入天然水體，需支付污水排污費(fèi)；排入市政管網(wǎng)交予城鎮(zhèn)污水廠處理，則需支付污水處理費(fèi)。
這些水究竟何從何往，企業(yè)又交了多少水費(fèi)？為了捋順這些關(guān)系，馬中的博士生周芳算出了2009年工業(yè)（不含火電行業(yè)）的水平衡模型。
2009年，我國(guó)工業(yè)用水量732億噸，大部分企業(yè)直接從天然水體取水，繳納的水資源費(fèi)僅為0.13元/噸，只等于取水成本的1/5，而江西省竟然只有0.015元。
在排水環(huán)節(jié)，“企業(yè)更愿意自己處理后直排天然水體，這樣只繳納0.13元/噸的污水排污費(fèi)，而納入管網(wǎng)交給污水廠處理，則需支付工業(yè)污水處理費(fèi)1.28元/噸。”周芳解釋道。
所以，對(duì)于直接從天然水體取水，又將廢水自主處理后排入天然水體的工業(yè)企業(yè)，只需繳納0.26元/噸費(fèi)用即可。這樣的低水價(jià)幫助企業(yè)降低了治理成本，獲得了巨額利潤(rùn)。2009年，全國(guó)工商企業(yè)支付水費(fèi)只占生產(chǎn)成本的0.2%，利潤(rùn)的1.7%。而通過(guò)低水價(jià)獲利達(dá)到2000億元以上，相當(dāng)于安徽、四川等省份的年財(cái)政收入。
為之付出的代價(jià)，則是環(huán)境污染和資源退化。對(duì)應(yīng)改革紅利和人口紅利，馬中稱之為“環(huán)境紅利”。
納稅人為企業(yè)污染埋單
對(duì)于一些城市而言，進(jìn)入污水處理廠的工業(yè)污水，企業(yè)支付的污水處理費(fèi)一樣不能涵蓋污水處理廠的處理成本。課題組對(duì)我國(guó)227個(gè)地級(jí)市2009年的水價(jià)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，邯鄲、揚(yáng)州、珠海等7個(gè)城市的工業(yè)污水處理費(fèi)小于生活污水處理費(fèi)（后者同樣低于污水處理廠的處理成本），完全違背污染者付費(fèi)原則；武漢、南寧、烏魯木齊等49個(gè)城市的工業(yè)污水處理費(fèi)等于生活污水處理費(fèi)。
其中差價(jià)由地方財(cái)政補(bǔ)貼。“你肯花錢(qián)幫助鄰居往自家排污嗎？這就是我們水價(jià)政策做的事兒。”馬中表示匪夷所思。
除了上述工業(yè)污水之外，“十五”和“十一五”期間，國(guó)家動(dòng)用約1800億元財(cái)政資金治理水污染，其中大部分污染是工商企業(yè)排放造成的。馬中課題計(jì)算得出，2009年我國(guó)工業(yè)偷排的污水達(dá)到155億噸。這實(shí)際上是用公共財(cái)政資金給企業(yè)的污染埋單。
馬中想起了昆明曾計(jì)劃從游客上收費(fèi)治理滇池的舊聞，一名游客撰文稱污染不是自己造成的，不應(yīng)該付費(fèi)。馬中覺(jué)得這算清了小道理，沒(méi)有算清大道理——國(guó)家前期投給滇池治理的大量資金正是納稅人的錢(qián)。
對(duì)于案例省會(huì)城市的計(jì)算同樣發(fā)現(xiàn)，8000萬(wàn)噸工業(yè)污水偷排了。2013年，山東地下水排污引起了關(guān)注，結(jié)果卻不了了之。馬中認(rèn)為這說(shuō)明積累的水污染危機(jī)已經(jīng)爆發(fā)，“從水環(huán)境狀況也可以看出來(lái)，只是我們用了數(shù)字說(shuō)話。”
“奢侈”的無(wú)退化原則
項(xiàng)目結(jié)題后，馬中感嘆為什么這么多看似淺顯的道理現(xiàn)在才明白。追根溯源才發(fā)現(xiàn)，原來(lái)從環(huán)保法開(kāi)始，我國(guó)水環(huán)境管理的規(guī)章制度中都“開(kāi)了口子”。
環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，“……根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染排放標(biāo)準(zhǔn)。”同樣的意思在其他法規(guī)中一脈相承。
“這是很大的諷刺，《排污收費(fèi)條例》甚至說(shuō)制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要考慮企業(yè)承受力。實(shí)際上，現(xiàn)在企業(yè)交的錢(qián)只占總成本0.2%，并沒(méi)有影響承受力。”馬中說(shuō)，“這遠(yuǎn)小于人力、能源成本。企業(yè)不能從環(huán)境中省錢(qián)。”
所以，課題組建議刪除考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件這一條，改為“排放標(biāo)準(zhǔn)要保證法律規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量不退化”。
所謂環(huán)境無(wú)退化是指環(huán)境不因人類(lèi)活動(dòng)影響而退化。基于環(huán)境無(wú)退化原則制定污染排放標(biāo)準(zhǔn)，再制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為水價(jià)。
不過(guò)，多位受訪的研究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)家表示，標(biāo)準(zhǔn)需要逐步加嚴(yán)，但考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)這一條不能刪除。設(shè)立過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)等于讓企業(yè)從50分跨到90分，難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)绊懳覈?guó)部分產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。印染、制革行業(yè)在歐洲的消失就是因?yàn)樘叩臉?biāo)準(zhǔn)而遭到淘汰。
對(duì)此，課題組計(jì)算，即使將污水處理到最嚴(yán)格的IV類(lèi)水排放標(biāo)準(zhǔn)，并基于此制定水價(jià)，水費(fèi)也只相當(dāng)于當(dāng)年工商業(yè)生產(chǎn)成本的0.6%，利潤(rùn)的7%。
馬中認(rèn)為，即使技術(shù)達(dá)不到，也要樹(shù)立無(wú)退化這個(gè)目標(biāo)，否則就是承認(rèn)水體是可以污染的。而且，在無(wú)退化原則下需進(jìn)一步制定相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)。
不過(guò)，在一家污水處理的民營(yíng)公司總經(jīng)理肖恒（化名）看來(lái)，排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的差異早是業(yè)內(nèi)的共識(shí)。“處理到IV類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，很多地方會(huì)哈哈大笑，這太奢侈了。”地方政府會(huì)極力呵護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，公司曾計(jì)劃利用一口廢井來(lái)監(jiān)測(cè)地下水?dāng)?shù)據(jù)，卻遭到當(dāng)?shù)卣芙^。
“現(xiàn)在的寬松的標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行，現(xiàn)實(shí)和理想之間，差距不是一般的大。”肖恒說(shuō)。
的確，即便是當(dāng)下極低的水價(jià)，據(jù)周芳計(jì)算，還有155億噸偷排的水量，這是統(tǒng)計(jì)中看不到的數(shù)據(jù)，相當(dāng)于把北京市區(qū)淹沒(méi)10米，污染物的濃度更不得而知。
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