在中小城市環(huán)境治理過程中，政府部門通過購買專業(yè)的環(huán)境服務，有助于帶來效率和投入上的雙重改善。圖為浙江省一家采用BOT模式運營的污水處理廠。
中小城市環(huán)境管理理念的落后使得經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護并重變成一句空話。引進市場機制、轉變政府角色，有助于諸多環(huán)境問題的解決。
在一些中小城市，工業(yè)園變成了集中污染源，成為地方政府必須及時創(chuàng)新城市環(huán)境管理理念的提醒。
然而說起環(huán)境管理，記者曾采訪過的一位縣級環(huán)保局長卻歷數(shù)其“難”:“缺資金、缺技術、缺人才，關鍵是我們自己甚至都不知道如何入手。”
其實這樣的現(xiàn)象并非個案。多種矛盾和多種因素的聚集、綜合，使我國現(xiàn)階段中小城市環(huán)境問題日益突出。
目前我國中小城市數(shù)量超過2200個，經(jīng)濟總量占據(jù)了全國的半壁江山(2010年數(shù)據(jù))。然而其環(huán)境管理的滯后，已經(jīng)成為推動經(jīng)濟轉型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過程中亟待解決的難題。
類似的問題在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤為突出。“原有思路解決不了，又缺乏嘗試新模式的勇氣，”一位北方地區(qū)基層官員告訴記者，“只能是先發(fā)展經(jīng)濟，至于污染，等到不得不治理的時候再想法子。”
這也是一些中小城市目前對環(huán)境保護的態(tài)度。那么，在環(huán)境保護中，這些中小城市面臨的現(xiàn)實困境是什么，能否找到突破口？地方如何探索出適宜的環(huán)境管理模式？
為什么中小城市環(huán)境管理更為復雜？
中小城市轉型面臨著比大城市更為嚴峻和復雜的現(xiàn)實問題。
總體上看，中小城市科學發(fā)展水平不夠高，與大城市比還存在較大差距。
全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長李君如在去年的第八屆中國中小城市科學發(fā)展高峰論壇上指出，這些差距包括以下5方面:一是經(jīng)濟結構不合理，二是自主創(chuàng)新能力不強，三是城市化發(fā)展滯后，四是民生建設水平較低，五是資源環(huán)境壓力顯現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展中的高消耗、高污染等問題還依然嚴重。
針對這些差距，長期關注中小城市環(huán)境問題的中持(北京)環(huán)保發(fā)展有限公司(以下簡稱“中持”)總經(jīng)理陳德清表示，單就環(huán)境保護工作來說，中小城市至少有三大問題需要解決:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長期污染對環(huán)境造成的損害；二是城市化、城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)治理方式的變化所帶來的環(huán)境管理難題；三是不斷成長的工業(yè)園區(qū)與農業(yè)發(fā)展之間的矛盾不斷加劇。
“說白了，就是歷史遺留環(huán)境問題、環(huán)境管理體制機制問題和工業(yè)園區(qū)污染治理問題。”陳德清說。
隨著國家上大壓小、淘汰落后產能等產業(yè)政策的不斷深入，小冶煉、小水泥、小造紙等基本被淘汰。而在中小城市，尤其是在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些小企業(yè)由于經(jīng)濟條件所限，技術落后、設備簡陋，其在生產過程中往往造成嚴重的區(qū)域污染。企業(yè)被淘汰之后，污染治理問題卻難以解決。
更需要關注的是，比之目前大城市某些產業(yè)轉出之后的污染遺留問題，一些中小城市由于經(jīng)濟發(fā)展落后、土地資源相對寬裕、環(huán)境意識相對薄弱等原因，這些遺留問題的解決整體上尚未提上日程。
而在城市化和城鎮(zhèn)化迅速推進的過程中，部分原有環(huán)境保護管理體制、機制的不適應性也逐漸表現(xiàn)出來。
其一，污染治理模式不適應。“縣縣都有污水處理廠、垃圾處理場”是近年來不少中小城市實施環(huán)境管理的必修課。但是，隨著城市或城鎮(zhèn)面積不斷擴大，原有治理設施難以覆蓋更廣范圍，而面對日趨嚴重的農村面源污染，尚未有更加有效的治理模式。
其二，管理模式不適應。在去年6月記者采訪某縣環(huán)保局長時，對方第一句話就是“我正在鄉(xiāng)下查秸稈禁燒”。每年夏秋時節(jié)，秸稈禁燒幾乎成了部分基層環(huán)保局的頭等大事。“每年有半年就忙這個，但秸稈禁燒應該是農業(yè)工作。”這位環(huán)保局長對此頗有微詞，但權責不明的情況在地方上卻并不鮮見。
此外，在地方上，哪里出了問題就跑哪里的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象甚為普遍，環(huán)境保護管理體制、機制亟待改善。城鄉(xiāng)環(huán)境管理較為復雜，涉及多個部門、多個領域，應從更高層面綜合協(xié)調。
而工業(yè)園的污染治理問題最為迫切。這里所說的工業(yè)園包括各種產業(yè)園、技術開發(fā)區(qū)等。工業(yè)園區(qū)的發(fā)展在我國已有較長時間，像蘇州工業(yè)園經(jīng)歷近20年的發(fā)展，已經(jīng)成為園區(qū)建設的典范。但對于中小城市尤其是區(qū)縣一級的園區(qū)來說，其發(fā)展理念、建設以及運作模式仍處于探索和起步階段。
一位行業(yè)人士告訴記者，現(xiàn)在利用國債資金建設市政生活污水處理廠后，同時承擔工業(yè)污水處理任務的現(xiàn)象在中小城市很常見。
對于一些中小城市來說，表面的困難背后，折射的是更深層次的理念博弈。根深蒂固的唯GDP政績觀、亟待發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟、趕超周邊的強烈沖動，都成為執(zhí)政理念、執(zhí)政模式轉變的現(xiàn)實障礙。
“招商引資仍然是我們的頭等大事，”一位基層官員私下告訴記者，雖然地方也比較重視環(huán)境保護，但往往將其作為“無奈之舉”，設施建設以“擋箭牌”為主要目的，擋的是國家環(huán)境政策之“箭”，“掩護”經(jīng)濟發(fā)展。
“以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，在我們小地方連口號都算不上。”這位官員如此評價。
開展環(huán)境保護工作很被動，甚至要繞很多彎路。這位官員說，他們正在開展當?shù)毓I(yè)聚集區(qū)的污水處理設施建設工作，設計已經(jīng)完成，但根據(jù)他的經(jīng)驗和相關調查，即便將來設施建成，也不能滿足工業(yè)污水處理要求，“模式太陳舊，設計太落后，這是一個注定要被改造的工程。”
商務模式是中小城市環(huán)境管理難題的解決之道嗎？
今年的政府工作報告指出，要進一步轉變政府職能，完善宏觀調控體系，理順政府與市場的關系，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。
“我們一直在探索一種商務模式，使專業(yè)環(huán)保企業(yè)在中小城市環(huán)境治理中發(fā)揮作用。”陳德清說，其指導哲學就是用市場方式調理基層的利益關系，實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展方式；而其政策依據(jù)是“誰污染，誰付費”。
由“誰污染，誰治理”轉向“誰污染，誰付費”卻并非一句話那么簡單。雖然國家層面上已經(jīng)倡導并實施“誰污染，誰付費”，但是實踐中，這一轉變還沒有完成。
實際上，對于大城市或大型企業(yè)來說，“誰污染，誰治理”模式是可以實行的，大城市、大企業(yè)具有相應的實力和能力。但是在中小城市就缺乏相應的支撐。一些專家認為，中小城市應該引入專業(yè)服務，誰污染誰付費，才能走得通。
但是，對于多數(shù)中小城市政府來說，目前仍然習慣于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的管理模式，疲于應付各種突發(fā)事件或檢查考核。
在記者調查采訪過程中，一位經(jīng)常與地方政府打交道的行業(yè)人士告訴記者，不少地方官員已經(jīng)意識到這種模式的痛苦。
而且，有些地方政府也不斷嘗試把解決環(huán)境問題通過綜合統(tǒng)籌方式納入城市建設和管理中，避免將其作為單獨的一個問題進行考量。但是，嚴重割裂的部門職能和條塊劃分，往往使諸多嘗試勞而無功。
對于地方政府都難以解決的問題，一些人不知道、也不相信有哪種模式可以解決。上述專家表示，這是不少中小城市環(huán)境管理者根深蒂固的觀點。
實際上，以商務模式解決環(huán)境問題已經(jīng)非常成熟，效果也十分顯著。
陳德清告訴記者，在社會開放程度較高、經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，政府往往會選擇超前的社會管理模式(包括環(huán)境管理模式)，以便適應未來的狀態(tài)，比如向社會購買更全面、更專業(yè)的服務，適應不斷變化的環(huán)境需求。
這種執(zhí)政理念不僅體現(xiàn)了把握國家宏觀政策走向，迅速將科學發(fā)展觀轉化為生產力的能力，還基于地區(qū)社會體系對契約精神的重視，以及敏銳的商業(yè)感知和市場意識。
“先進經(jīng)驗在南方(包括東部沿海城市)，整體上要比北方先進10年~20年。”有專業(yè)人士如此判斷。
中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所等單位發(fā)布的“2011年中小城市科學發(fā)展評價研究成果”支持了這一論斷。在這一研究課題所選取的100座中小城市中，東部地區(qū)占了62席，中小城市科學發(fā)展指數(shù)達到了73.9，明顯高于東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。
中小城市科學發(fā)展指數(shù)有4項基本指標，即經(jīng)濟指標、社會指標、環(huán)境指標和政府效率指標。需要指出的是，所謂經(jīng)濟指標，是既要看經(jīng)濟發(fā)展總量，又要看經(jīng)濟發(fā)展質量；環(huán)境指標，就是從資源節(jié)約和環(huán)境友好方面來衡量科學發(fā)展水平。
這100個城市遍布江蘇、浙江、廣東、山東、安徽、河南、四川、新疆、內蒙古等23個省、市、自治區(qū)。理論上看，這些城市分布之廣，對于縮小區(qū)域差距、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展應起到良好的導向作用。
不過實際情況并非如此，不同地方政府之間的經(jīng)驗交流與先進模式復制的效率并不高，主要原因在于理念之間的巨大差異，以及深層次的經(jīng)濟發(fā)展水平問題。
有專家指出，尤其是不少地方將經(jīng)濟發(fā)展總量的差異作為經(jīng)濟發(fā)展質量差異(包括環(huán)境保護難度)的充分條件，不是“見賢思齊”，而是“見賢思難”，面對困難先找理由拒絕學習和探索。
“關鍵在于積極探索與大膽創(chuàng)新。”陳德清表示，應培育一批環(huán)境服務的中介機構和企業(yè)，彌補政府間交流的不足，而對于中小城市面臨的資金、技術、人才缺乏等問題，也完全可以通過機制創(chuàng)新引入商務模式予以解決。#p#副標題#e#
政府購買環(huán)境服務能帶來哪些變化？
溫家寶總理在今年3月19日召開的全國民政會議上講話時指出，政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機構、社區(qū)等基層組織承擔，降低服務成本，提高服務效率和質量。
在現(xiàn)代社會治理中，政府增加公共服務產品、提升公共服務質量的重要途徑就是“購買服務”。陳德清解釋說，政府購買服務實質是以市場的手段“放權”社會組織提供公共服務，這是加快政府職能轉變、激發(fā)社會管理活力的重要途徑。在現(xiàn)代社會中，政府、社會、公眾多元主體對社會的共同治理通過這種模式可以得到較好體現(xiàn)。
同時，政府購買服務有著明顯的社會引導和資源整合效應。在某種程度上，這就如同一個杠桿，能以較微小的力量撬動更大、更廣闊的市場，帶來效率和投入問題的雙重改善。
在傳統(tǒng)社會治理模式下，公共服務通常是由政府“大包大攬”、直接 “操刀”，其弊端顯而易見。尤其在社會需求日益多元、利益訴求日趨復雜的今天，單靠政府直接提供所有公共服務，已越來越難以適應發(fā)展。
具體到中小城市環(huán)境領域，在一些環(huán)保工程建設上，如污水處理廠、垃圾處理設施等，有時候盡管政府花了不少錢，但因為后續(xù)管理和服務沒跟上，到頭來還是沒有收到應有的效果，群眾不滿意、上級部門也不滿意。
充分發(fā)揮服務采購的杠桿作用，是解決中小城市環(huán)境問題的一把鑰匙。某跨國環(huán)境服務公司負責人表示，對于中小城市政府來說，環(huán)境治理的難題完全可以通過政府購買服務來解決。把這些事務向社會組織轉移，由社會組織承擔，政府職能重心由服務的“供應者”轉為“監(jiān)督者”。
從這個意義上說，政府購買服務也就是財政性資金的一種轉移支付方式。對于環(huán)保工程建設，政府可以直接投資，但其后續(xù)管理和服務，政府就不必要親力親為。
河北省滄州市肅寧縣皮毛產業(yè)園環(huán)境管理模式的變遷，作為政府部門以市場手段“放權”的一個例子，或許能夠給我們帶來一些啟迪。
河北省滄州市肅寧縣素有“中國裘皮之都”的美譽，肅寧的皮毛產業(yè)園區(qū)是肅寧省級工業(yè)園區(qū)的重要組成部分之一。園區(qū)內共有23家皮毛加工企業(yè)，包括一家上市公司。肅寧縣第一污水處理廠負責接納園區(qū)各皮毛加工企業(yè)經(jīng)初級處理后的工業(yè)污水和鎮(zhèn)區(qū)生活污水，設計處理規(guī)模兩萬噸/日。
長期以來，肅寧縣第一污水處理廠一直存在諸多問題:上游企業(yè)污水處理站技術薄弱，運行水平低下，且存在偷排和使用自備井等現(xiàn)象；污水處理廠入水中工業(yè)廢水占70％以上，含有大量毛皮類物質，COD排放不能穩(wěn)定達標，且酸性較強，設備腐蝕嚴重、系統(tǒng)運行不穩(wěn)定；政府收取的企業(yè)排污費用無法保障污水處理廠正常運行，同時缺少必要的優(yōu)化改造資金。
中持介入污水處理廠的管理后，與地方政府、生產企業(yè)經(jīng)過一輪又一輪的溝通、談判與協(xié)調，逐漸明晰了各自權責。
陳德清介紹說，首先，上游生產企業(yè)要做好污水的簡單處理，污水處理站的裝置和設施不一定全部運轉，但必須達到3個要求，即過濾掉“毛”類雜質，油脂比較多的時候要單獨處理；保證不出現(xiàn)重金屬；繳納污水處理費。
其次，中持負責第一污水處理廠的優(yōu)化改造及運營管理，上游生產企業(yè)至污水預處理站的排污管網(wǎng)的維護、檢查和疏通以及上游排污企業(yè)污水處理設施的管理和(或)運營。
最后，政府負責監(jiān)管、污水處理費征收和其他協(xié)調工作。
權責問題解決了，各方在這一博弈中收益如何？
對于生產企業(yè)來說，之前，原有污水處理廠難以平穩(wěn)運行，嚴重時甚至面臨關閉，污水沒法處理，企業(yè)也隨時受到停產的威脅，而且附近居民對環(huán)境問題的投訴也影響企業(yè)平穩(wěn)生產。
在新的模式下，這兩個問題沒有了，企業(yè)可以專注于發(fā)展生產；同時，生產企業(yè)將污水處理站交由環(huán)保企業(yè)管理，不用自己治污，而改為付費，表面上看繳納的處理費用多了，但實際上環(huán)境綜合管理成本卻有所下降。
對于環(huán)保企業(yè)來說，投入增加了(人力成本、設施建設投資成本和管理運行成本等)，但收取的運行費用也比單一運營污水處理廠有所提高。
政府的收益不用多說，生產企業(yè)和環(huán)保企業(yè)的雙贏，就是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境質量的雙贏。政府是這一模式中最大的贏家。
那么為什么說，中小城市創(chuàng)新社會管理，更能夠通過環(huán)境服務采購解決自身難題呢？
發(fā)達國家的研究表明，中小城市的環(huán)境管理可以打破社會地位分離現(xiàn)象。與那些城市規(guī)模在100萬～1000萬人的大城市相比，在中小城市更容易實現(xiàn)一體化發(fā)展，即同時處理經(jīng)濟發(fā)展和城市環(huán)境問題。對于大城市，需要通過將其分成不同的部門來進行城市規(guī)劃，而中小城市則可以直接被看成一個整體來進行考慮。
按照環(huán)境保護部科技標準司司長趙英民的話來說:市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律講求“小政府、大社會”，政府只在市場行為失效的領域發(fā)揮作用。進一步提高環(huán)境保護的水平、提高環(huán)保投資效益和取得更大的環(huán)境效益，必須要解決“政府如何充分利用市場經(jīng)濟、政府能不能‘小’、市場能不能‘大’”的問題。
目前，市場機制在環(huán)保工作中的作用發(fā)揮得還遠遠不夠，還有很大的能力沒有釋放，更多的環(huán)境保護工作主要還是通過行政的手段來完成。
因此，說到底，社會管理創(chuàng)新，一個重要的方面就是要政府大膽地購買專業(yè)服務，從而創(chuàng)造新的價值和亮點。
陳德清認為，與大都市相比，以保護城市環(huán)境為目的的發(fā)展控制政策的執(zhí)行在中小城市中更可能看到。
“中小城市政府購買服務本身就是加強公共服務的一種積極信號，”陳德清說，這將有可能起到“四兩撥千斤”的作用，吸引更多的社會組織參與進來，形成公共服務供給主體多元化的新格局，從而讓環(huán)境的保護與發(fā)展落到實處。
馬上就評
政府何妨做“良賈”？
姚伊樂
政府購買服務首創(chuàng)于英美國家。通過“政府購買”提供公共服務，即引入市場的競爭機制，類似方式被視為既提高服務水平又縮小政府規(guī)模的重要途徑，也是政府、企業(yè)與社會合作開展公共服務的有效形式。這一形式被包括中國在內的許多國家吸納接受。
在我國，政府購買公共服務目前已經(jīng)成為政府職能轉變的主要方式之一，被視為治理公共服務體系供給嚴重不足、政事不分、服務水平和效率低下問題的一劑良藥。
但是，這條路在實踐中尚有諸多障礙，尤其是在欠發(fā)達地區(qū)，理念尚未破冰。以環(huán)境保護這一公共服務事務為例，不少地方政府就很不會做“買賣”。要么是不敢買，要么是不會買。
對于不少中小城市來說，環(huán)境保護工作什么都缺:缺資金、缺技術、缺人才。這些市場上都有，甚至“遍地都是”。資金能“買”來嗎？能。BOT模式現(xiàn)在已經(jīng)很流行了，這只是最簡單的一種“買”法——也叫“引入”，但是更深入、更廣泛的一些模式很多地方就不敢或不愿嘗試。
環(huán)境服務的買賣是個技術活。“聚天下之貨”容易，達到“各得其所”目的卻難。不少地方政府在這方面還得學習商人“無利不起早”的理念，當然，這里的“利”與商人之“利”有幾點不同。
首先，這個“利”要更長遠。商人之利不過幾年、幾十年，而政府做環(huán)境服務的買賣，功在當代，利在千秋。敢不敢、愿不愿購買有效的環(huán)境服務，仍然是發(fā)展觀念的問題，是短期利益與長期利益博弈的問題。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升經(jīng)濟發(fā)展質量和可持續(xù)發(fā)展能力，必須有完善的環(huán)境服務配套。否則，經(jīng)濟增長不但短命，且必然難抵長期的環(huán)境成本。從長遠利益計，購買環(huán)境服務絕對合算。
其次，這個“利”要更宏觀。從最基本的技術角度來說，購買怎樣的環(huán)境服務，需要整體考量，多個環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。因此，盡可能購買大的“服務包”，才能獲取最大利益。而且，基本商務常識告訴我們，從一處一次性購買系列產品，要比分多次從多處采購成本更低。
另外從利益波及面來說，購買環(huán)境服務之利非為一廠、一園，而是為整個地方轄區(qū)乃至更大范圍計。因此，著眼點要廣闊，不能算小賬，所謂“良賈不與人爭利”，政府更要做“良賈”，應具備大商人的氣魄與度量。
再次，這個“利”之獲取，需要更大的勇氣，亦需要更多智慧。對于多數(shù)地方來說，政府購買公共服務仍然是新事物，需要創(chuàng)新理念、創(chuàng)新模式，關鍵是需要打破傳統(tǒng)利益格局，而且還有失敗的風險，這就需要極大的勇氣。
而對于購買專業(yè)性較強的環(huán)境服務，還需要足夠的知識儲備和選擇的智慧，至少需要了解什么樣的工藝、技術是先進的、適用的，哪個地方的成功模式是有可能參考的，根據(jù)本地的實情需要做哪些創(chuàng)新和探索等，否則，就容易走彎路。
將商人“圖利”意識大而化之并適當改造，大可作為政府做買賣的理念指導。而大膽購買專業(yè)服務，正是從單向管理政府走向合作治理政府的重要方式，也是政府執(zhí)政理念轉變、走向服務型政府的有效路徑。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號