南水北調(diào)是當(dāng)今世界最大的跨流域調(diào)水工程。今年10月底，其中線工程年均95億立方米的漢江水將開始滾滾北上，穿過黃河流域，到達(dá)海河流域的京津冀地區(qū)。從初期工程開工建設(shè)到實(shí)現(xiàn)調(diào)水，這一宏偉藍(lán)圖已歷時(shí)半個(gè)世紀(jì)，“喊渴”的北方和“送水”的南方終于“握手”，卻難以“言歡”。
最近，半月談?dòng)浾呱钊氲窖鼐€相關(guān)地區(qū)采訪了解到，“一庫清水北送”的背后是幾家歡樂幾家愁，雖然調(diào)水在即，但圍繞水質(zhì)保護(hù)、水價(jià)博弈、多頭管理體制等方面，南北雙方仍在尋求共識(shí)，一些困局、困擾、困惑亟待破解。
7月21日，南水北調(diào)中線黃河以南段總干渠進(jìn)行充水試驗(yàn)。
水質(zhì)保護(hù)困局：有心無力
在湖北省十堰市丹江口的習(xí)家店鎮(zhèn)大柏河畔，映入眼簾的是一座嶄新的污水處理廠，經(jīng)過處理的800噸污水正按一級(jí)B的排放標(biāo)準(zhǔn)匯入河道，再往前行一公里，便到達(dá)丹江口水庫。此前，這些污水都是直接入庫。
據(jù)去年全國政協(xié)特邀常委團(tuán)的考察，鄂豫陜3省庫區(qū)共有1032萬農(nóng)村人口，每年排放污水約3億噸，COD達(dá)到6.18萬噸，氨氮1.5萬噸；到2013年上半年，丹江口庫區(qū)的湖北省十堰市、河南省淅川和西峽縣污水收集率都不足40%，城市污水直排入河的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。
現(xiàn)在，習(xí)家店鎮(zhèn)2.1萬人的生活污水，在污水處理廠變干凈了。不過，作為習(xí)家店污水處理廠的首任廠長，李元明顯得并不高興。從兩個(gè)多月的試運(yùn)行情況來看，污水處理廠一年下來至少得花費(fèi)30萬元以上。他無奈地說：“現(xiàn)在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒錢運(yùn)營污水處理廠，也很難向村民收到污水處理費(fèi)，運(yùn)營費(fèi)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無力承擔(dān)，污水處理設(shè)施難免成為擺設(shè)。”
十堰市住建委副主任張丙申說，國家“十一五”和“十二五”期間，共規(guī)劃在十堰市建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠77座，使十堰成為全國水污染處理設(shè)施最密集的區(qū)域，但和習(xí)家店類似，它們都面臨著把廠建起來之后，地方如何運(yùn)營的問題。
還有同樣嚴(yán)峻的問題：為了讓污水進(jìn)“廠”，十堰市制定了未來五年規(guī)劃，全市擬建設(shè)污水收集管網(wǎng)1490公里，初步估計(jì)需投資12億元，但目前國家投資的管網(wǎng)配套資金僅有3.5億元，其余都由地方自籌。
據(jù)介紹，為保護(hù)一庫清水北送，十堰市近幾年共關(guān)停幾百家污染企業(yè)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)?萬職工下崗，市財(cái)政每年直接減少收入8.29億元；拒批16個(gè)有污染風(fēng)險(xiǎn)的擬建項(xiàng)目；同時(shí)，每年為生態(tài)保護(hù)和水污染防治工程建設(shè)配套支出達(dá)到15億元。
十堰市市長張維國說：“十堰決不允許污水北調(diào)。”但這一目標(biāo)對(duì)于發(fā)展受限且貧困縣市集中的十堰來說，確實(shí)心有余力不足。
有關(guān)人士認(rèn)為，調(diào)水模式在全國已并不鮮見，往往水源區(qū)為保護(hù)水質(zhì)做出犧牲，但這種犧牲換來的回報(bào)很少。如果不破解這一困局，水質(zhì)保護(hù)難免成為空談，而這樣的前車之鑒在引灤入津工程及北京備用水源地官廳水庫都曾發(fā)生。
他們建議，在國家大力倡導(dǎo)生態(tài)文明的大環(huán)境下，應(yīng)盡快啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?，通過法律對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、基本制度、補(bǔ)償主體和對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和資金來源等作出總體性規(guī)定，促進(jìn)受益區(qū)與受影響區(qū)的公平發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和保護(hù)。
多頭體制困擾：調(diào)水“亂戰(zhàn)”
丹江口水庫年平均入庫流量為388億立方米，近期規(guī)劃年平均調(diào)水95億立方米，遠(yuǎn)期將達(dá)到135億立方米。半月談?dòng)浾咴诓稍L中發(fā)現(xiàn)，平靜的湖面下是“九龍治水”的隱憂。
據(jù)了解，丹江口水庫及上游目前開了3個(gè)“豁口”，除了位于河南的中線調(diào)水口——陶岔渠首外，還有湖北的清泉溝以及陜西的“引漢濟(jì)渭”工程，3個(gè)取水工程分屬不同的地方、不同的單位。其中中線的調(diào)水量95億立方米，清泉溝經(jīng)過改造升級(jí)，設(shè)計(jì)引水量14億立方米，最大引水量30億立方米；此外，“引漢濟(jì)渭”工程規(guī)劃調(diào)水15億立方米。如果按最大量計(jì)算，清泉溝、陶岔和引漢濟(jì)渭這三個(gè)“豁口”每年的引水量將達(dá)到180億立方米，占整個(gè)丹江口水庫上游年平均來水的46%。
漢江集團(tuán)水庫調(diào)度中心副主任劉松說，為了保證漢江下游的用水，按照最基本的下泄流量600立方米每秒計(jì)算，每年丹江口水庫需要下泄水量近200億立方米。上游各個(gè)“豁口”的規(guī)劃調(diào)水量加上下泄流量就基本占去了水庫整個(gè)正常年份的入庫流量，但是如果遇到枯水年，入庫流量可能只有100多億方，根本就不夠大家“分搶”。
除此之外，南水北調(diào)中線工程被“分割”為四個(gè)部分：丹江口大壩、丹江口大壩加高工程、陶岔渠首工程和中線干線工程。中線干線工程的業(yè)主單位為國家南水北調(diào)辦下屬的干線公司，大壩加高工程則是南水北調(diào)中線水源公司，陶岔渠首工程為淮河水利委員會(huì)，而丹江口大壩一直是由漢江集團(tuán)負(fù)責(zé)管理。
丹江口市一位退休的水利干部說，中國大水庫的建設(shè)和運(yùn)營管理一般實(shí)行業(yè)主負(fù)責(zé)制，按照這種模式，今后工程將由四個(gè)主體進(jìn)行管理，這樣一來，各自為政將無可避免地導(dǎo)致中線調(diào)水工程的“亂戰(zhàn)”。
這種感受對(duì)于參與過南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)的北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院院長、水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局原局長許新宜來說同樣強(qiáng)烈。他說，由于受當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)所限，對(duì)包括管理體制在內(nèi)的一系列關(guān)鍵問題并未能給出良好的設(shè)計(jì)方案，至今仍存在著遺憾。
他認(rèn)為，南水北調(diào)工程的運(yùn)營管理由誰來管、管什么、怎么管等問題亟待厘清。盡管在國務(wù)院今年頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第四條、第五條和第六條給出了原則規(guī)定，但實(shí)施起來依然存在一些障礙。具體來說，東線、中線自身如何管理？它們彼此間又應(yīng)是一種什么樣的管理關(guān)系？由于涉及有關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)之間的利益關(guān)系以及一系列極其復(fù)雜的因素，這些問題仍沒有較明晰的答案。總而言之，如果缺乏明晰的南水北調(diào)工程管理體制，將至少帶來兩重困擾：其一，產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明；其二，經(jīng)營難善，公益難辦。
漢江集團(tuán)總經(jīng)理胡軍說，整個(gè)水庫的水資源是相對(duì)固定的，如果一條江一個(gè)庫的出水口掌握在不同的人手里，調(diào)水量就將不受控制，以后可能會(huì)出現(xiàn)誰想用水，把閘門一提水就下去了。沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理單位，就很容易出現(xiàn)幾家搶水，無法控制的后患，也難以達(dá)到水資源優(yōu)化配置的效果。
“群龍無首”局面該如何解決？相關(guān)人士建議，現(xiàn)在的管理體制缺乏頂層設(shè)計(jì)，中央要高度重視，不能出現(xiàn)“國家利益部門化”的現(xiàn)象，對(duì)丹江口水庫應(yīng)該按照水資源問題由水行政主管部門統(tǒng)一管理、整個(gè)樞紐由一家單位來負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
水價(jià)博弈困惑：成本誰擔(dān)
8月28日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、國務(wù)院南水北調(diào)辦在丹江口市聯(lián)合召開南水北調(diào)中線工程水價(jià)工作座談會(huì)，沿線5省市及長江委、南水北調(diào)中線干線建管局、中線水源公司、漢江集團(tuán)等相關(guān)部門和企業(yè)參加了會(huì)議。與會(huì)各方圍繞南水北調(diào)中線工程水價(jià)定價(jià)原則、水價(jià)構(gòu)成要素、水價(jià)測算方式等問題進(jìn)行了討論和協(xié)商。
據(jù)參會(huì)人士透露，會(huì)上水價(jià)的爭論很激烈，調(diào)水區(qū)希望水價(jià)能體現(xiàn)他們已做出的犧牲和今后保護(hù)水質(zhì)所要付出的努力，而受水區(qū)則強(qiáng)調(diào)工程的公益性和民生性。由于與會(huì)各方只有湖北是純調(diào)水區(qū)，在水價(jià)定價(jià)權(quán)上幾乎是“一個(gè)人在戰(zhàn)斗”，以至于湖北代表會(huì)后感嘆：“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。”
北京市南水北調(diào)辦相關(guān)人士說，對(duì)用戶水價(jià)可承受能力，普遍采用世界銀行和原國家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部等部門提出的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即水費(fèi)支出占城鎮(zhèn)居民可支配收入的比重不超過2%，工業(yè)用水成本支出占工業(yè)產(chǎn)值的比重不超過1.5%。經(jīng)測算，如果按照“保本、還貸、微利”原則，南水北調(diào)中線工程調(diào)水水價(jià)到達(dá)北京的每立方米不超過3元。
調(diào)水在即，“謎一樣”的水價(jià)導(dǎo)致社會(huì)上出現(xiàn)一些不靠譜的推測，其中有一種說法是，南水北調(diào)工程一立方米水的供水成本高達(dá)20多元。對(duì)此，許新宜說，這個(gè)數(shù)字的確存在，但不是供水成本，而是單方水投資，這個(gè)概念跟水價(jià)沒有任何關(guān)系。
南水北調(diào)中線一期工程多年平均年調(diào)水95億立方米，總投資大約2000多億元，平均下來是單方水投資約20多元。但水價(jià)是水價(jià)，不是單方水投資。
據(jù)對(duì)全國近百項(xiàng)調(diào)水工程的研究分析，單方水的投資與水價(jià)之間存在一種統(tǒng)計(jì)關(guān)系，即單方水投資的10%接近于工程水價(jià)。這樣分析下來，中線水的價(jià)格大概是2元多。
不過，這些算法也引來水源區(qū)的質(zhì)疑：由調(diào)水帶來的損失算不算調(diào)水的成本？漢江集團(tuán)相關(guān)人士說，為了保調(diào)水，漢江集團(tuán)6臺(tái)發(fā)電機(jī)組基本上只有兩三臺(tái)出力，導(dǎo)致發(fā)電量同比大幅下降，到今年8月，水電營業(yè)收入同比減少3.23億元。
丹江口市物價(jià)局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，不管最后“南水”如何定價(jià)，南水北調(diào)中線核心水源區(qū)為保護(hù)好丹江口水庫水質(zhì)，失去了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，國家應(yīng)該設(shè)立“南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金”，由各受水地按照用水量每立方米0.2元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)入水價(jià)中，對(duì)核心水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)扶持。
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