《2013中國環(huán)境狀況公報(bào)》展示的水環(huán)境現(xiàn)狀是：全國地表水總體輕度污染，其中黃河、淮河、海河、遼河、松花江五大水系水質(zhì)污染，全國4778個(gè)地下水監(jiān)測點(diǎn)中，約六成水質(zhì)較差和極差。國控重點(diǎn)湖泊中，水質(zhì)為污染級(jí)的占39.3%。31個(gè)大型淡水湖泊中，17個(gè)為中度污染或輕度污染，白洋淀、陽澄湖、鄱陽湖、洞庭湖、鏡泊湖赫然在列，滇池水質(zhì)重度污染。
有關(guān)專家認(rèn)為，經(jīng)過多年來的持續(xù)治理，雖然大江大河水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但目前仍有近1/10的地表水國控?cái)嗝嫠|(zhì)低于五類，不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭，一些飲用水水源存在安全隱患，一些地區(qū)城鎮(zhèn)居民飲用水污染問題時(shí)有發(fā)生。
近年來，國家對(duì)于水污染治理的投入不可謂不大，僅“十二五”期間，全國重點(diǎn)流域水污染防治投入就將達(dá)5000億元，年均1000億元。然而，治理成效仍不容樂觀。面對(duì)水污染治理的嚴(yán)峻形勢，是不是解決了污水超標(biāo)排放的問題就能夠解決水污染問題？地表水體水量對(duì)水質(zhì)有什么影響？更廣義的層面，區(qū)域生態(tài)對(duì)水質(zhì)又會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？當(dāng)前亟待解決的問題是什么？
在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布倒計(jì)時(shí)之際，記者對(duì)水污染治理問題進(jìn)行了調(diào)查采訪。
排放應(yīng)與水環(huán)境質(zhì)量掛鉤
排放標(biāo)準(zhǔn)是第一道紅線，但不是水質(zhì)良好的充分條件，排污許可證制度勢在必行。
“超過標(biāo)準(zhǔn)，就越過了法律的紅線”，在很多地方，這一觀念并未樹立起來。
據(jù)專家介紹，就水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來說，我國與發(fā)達(dá)國家基本一致，已經(jīng)十分嚴(yán)格了。但是，問題主要出在執(zhí)行上。在很多地方，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行狀況并不樂觀。
記者在陜西省榆林地區(qū)開展暗訪調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、處理能力不足等原因，當(dāng)?shù)匾蛔鬯幚韽S將處理后的中水和超標(biāo)污水混合排放，導(dǎo)致經(jīng)過污水處理廠處理后排放的仍是污水。
此外，在陜西省2013年的一次城鎮(zhèn)生活污水處理廠排放情況專項(xiàng)執(zhí)法檢查中，全省105家污水處理廠現(xiàn)場取樣送檢結(jié)果顯示，超標(biāo)排放的有57家。
記者在廣東省東莞市對(duì)電鍍企業(yè)污染狀況進(jìn)行的暗訪調(diào)查結(jié)果更加不容樂觀。當(dāng)?shù)匾粭l穿城而過的河涌，長年接納各種污水，多年來一直是條黑臭河。依河而建的電鍍企業(yè)無組織排放的廢液直接進(jìn)入河涌。記者現(xiàn)場采集的河涌水樣中，總銅、總鎳、總鉻等行業(yè)污染物均已超過排放標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)?shù)貙ｉT處理電鍍廢水的污水處理廠也被地方環(huán)保部門檢測出超標(biāo)排放問題。
根據(jù)江蘇省環(huán)保廳公布的“2013年度961家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)環(huán)保信用評(píng)價(jià)結(jié)果”，在列入黑名單的18家企業(yè)中，10家為污水處理廠。而從環(huán)境保護(hù)部相關(guān)部門的數(shù)據(jù)來看，全國每年有超過千家的污水處理廠超標(biāo)排放，2014年第一季度就有數(shù)百家之多；從污水處理廠超標(biāo)的污染物種類來看，從2012年至今，糞大腸桿菌、氨氮和總磷是主要污染物。
“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)工作的重要準(zhǔn)繩，環(huán)境保護(hù)工作開展得好壞，是通過對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況來衡量的。”中國工程院院士孟偉對(duì)記者表示，目前，社會(huì)各界對(duì)標(biāo)準(zhǔn)作為法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性認(rèn)識(shí)還不到位，還未充分意識(shí)到“超過了標(biāo)準(zhǔn)，就踏了法律的紅線”，而導(dǎo)致這一現(xiàn)象普遍存在的根本原因，就是“守法成本高，違法成本低”。具體表現(xiàn)就是大量超標(biāo)排放的行為沒有被追究。
有關(guān)資料顯示，重點(diǎn)行業(yè)超標(biāo)排放對(duì)周邊水體造成的污染更為嚴(yán)重。根據(jù)浙江省有關(guān)部門2013年公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)赜∪酒髽I(yè)污水排放超標(biāo)嚴(yán)重。2013年上半年，超標(biāo)排放的印染企業(yè)數(shù)量超過400家，占全省超標(biāo)排放企業(yè)總數(shù)的90%以上。浙江省最集中的兩個(gè)紡織工業(yè)園區(qū)——紹興縣濱海工業(yè)區(qū)和杭州市蕭山區(qū)臨江工業(yè)園的污水最終都匯入杭州灣。根據(jù)《2011年中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，我國9個(gè)重要海灣中，杭州灣水質(zhì)極差，全部屬于劣四類海水。《2012年浙江省環(huán)境狀況公報(bào)》中也將杭州灣列為“劣四類水質(zhì)”、“水體處于嚴(yán)重富營養(yǎng)化狀態(tài)”。
“不缺技術(shù)缺良心，不缺標(biāo)準(zhǔn)缺執(zhí)行，不缺口號(hào)缺機(jī)制。”環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司司長熊躍輝曾如此概括當(dāng)前的環(huán)境污染問題。據(jù)一份調(diào)查報(bào)告披露，截至2014年年初，國內(nèi)多個(gè)地區(qū)尚未全面執(zhí)行水污染物排放新標(biāo)準(zhǔn)。在染整產(chǎn)業(yè)高度集中的浙江、江蘇、廣東、福建和山東5省中，只有浙江和福建兩省較為嚴(yán)格地執(zhí)行了新標(biāo)準(zhǔn)，廣東、江蘇、山東3省未完全實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)。
沒有標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)面源污染難以控制
記者了解到，在水污染防治工作中，除了有排放標(biāo)準(zhǔn)約束的點(diǎn)源之外，目前尚無排放標(biāo)準(zhǔn)衡量的面源污染則更加難以控制。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等均屬此類。根據(jù)第一次全國污染源普查公報(bào)，2007年全國農(nóng)業(yè)源的化學(xué)需氧量排放量達(dá)到1320萬噸，占全國排放總量的43.7%，農(nóng)業(yè)源總氮、總磷分別為270萬噸和28萬噸，占全國排放總量的57.2%和67.4%。
而隨著種植業(yè)、畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的集約化程度不斷提高，客觀上帶來了化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用外部投入品使用量的增長以及畜禽糞便、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物的增加。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施長期滯后，日益增多的農(nóng)村生活垃圾、生活廢水不能得到及時(shí)、有效處理。這些問題都給農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活帶來了負(fù)面影響。研究結(jié)果表明，在中國水體污染嚴(yán)重的流域，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖和城鄉(xiāng)接合部的生活排污是造成水體氮、磷富營養(yǎng)化的主要原因，其貢獻(xiàn)率大大超過來自城市生活污水的點(diǎn)源污染和工業(yè)的點(diǎn)源污染。
化肥、農(nóng)藥的過度使用，則是造成水體污染的另一要素。一項(xiàng)由“三農(nóng)”問題專家溫鐵軍主持的研究表明，中國每年因不合理施肥造成1000多萬噸的氮素流失到農(nóng)田之外，過量使用氮肥還對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境造成立體交叉的污染。
2007年與2008年，太湖兩度暴發(fā)的藍(lán)藻事件，一度被視為工業(yè)污染之禍，但溫鐵軍主持的這項(xiàng)研究引用多名農(nóng)業(yè)專家的實(shí)驗(yàn)報(bào)告，認(rèn)為此類污染事件中，氮肥是元兇之一。“農(nóng)田地表水占太湖氮總輸入量的1/4。”中科院院士、中科院南京土壤研究所研究員朱兆良表示，太湖藍(lán)藻暴發(fā)的內(nèi)因就是磷氮含量過高，湖水富營養(yǎng)化。
在漁業(yè)區(qū)，多數(shù)湖泊水體中的氨氮與網(wǎng)箱養(yǎng)殖關(guān)系密切。記者在部分地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)箱養(yǎng)殖區(qū)域的氨氮平均含量要明顯高于非養(yǎng)殖區(qū)。養(yǎng)殖戶為了提高水產(chǎn)品生長速度，往往投放過量的餌料，加上魚類糞便等因素，很容易造成局部富營養(yǎng)化。
畜禽養(yǎng)殖已經(jīng)成為化學(xué)需氧量和氨氮排放的重要來源。環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的化學(xué)需氧量和氨氮排放量分別達(dá)到1184萬噸和65萬噸，占全國排放總量的比例分別為45%和25%，占農(nóng)業(yè)源的95%、79%。
因化肥、農(nóng)藥過度使用而造成的面源污染雖然沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，但根據(jù)中國土壤學(xué)會(huì)副理事長、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員張維理提供的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)藥使用量達(dá)130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。一位省級(jí)農(nóng)業(yè)監(jiān)測站站長告訴記者，目前，農(nóng)藥和化肥的實(shí)際利用率不到30%，其余70%以上都進(jìn)入環(huán)境了。據(jù)云南農(nóng)業(yè)大學(xué)測算，每年大量使用的農(nóng)藥僅有0.1%左右可以作用于目標(biāo)病蟲害，99.9%的農(nóng)藥則進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)，造成環(huán)境污染。
記者在山東濟(jì)寧地區(qū)調(diào)查采訪時(shí)了解到，當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)重點(diǎn)監(jiān)控的河流斷面在線監(jiān)測顯示，在雨季到來初期，化學(xué)需氧量會(huì)出現(xiàn)明顯波動(dòng)，現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些斷面所處的河流均匯入了大量山洪，在水土流失的同時(shí)，農(nóng)田施用的化肥也隨之而來。而河湖中氨氮的變化則與水體周邊畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖活動(dòng)密切相關(guān)。
有關(guān)專家指出，在農(nóng)業(yè)面源污染不斷加劇，其所帶來的污染貢獻(xiàn)越來越大的形勢面前，迄今為止，除了環(huán)境保護(hù)部與農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》之外，尚無關(guān)于控制施用化肥與農(nóng)藥的詳細(xì)規(guī)定，而畜禽糞便綜合利用生產(chǎn)有機(jī)肥的國家標(biāo)準(zhǔn)也尚未明確，影響了其污染防治進(jìn)程。農(nóng)業(yè)面源污染控制還有很長的路要走。
必須建立污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可證制度雙重約束
即便某條河流流域內(nèi)所有的排污企業(yè)均能夠滿足國家標(biāo)準(zhǔn)、甚至滿足地方標(biāo)準(zhǔn)，河流水質(zhì)就一定能達(dá)標(biāo)嗎？不一定。
“這要看相關(guān)的環(huán)境容量。”一位長期從事水污染防治工作的專家表示，假如河流上下游排污總量過大，超過了河流自凈能力，即便每個(gè)排污口排放濃度都達(dá)標(biāo)，河流的水質(zhì)也無法保障，富營養(yǎng)化、黑臭等現(xiàn)象就是因?yàn)榇罅康奈廴疚镩L期累積的結(jié)果。
就目前國內(nèi)外水質(zhì)保障的經(jīng)驗(yàn)來看，更為有針對(duì)性的手段是排污許可證制度。“其優(yōu)點(diǎn)在于，即便企業(yè)滿足了相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，但如果影響到水質(zhì)，可以利用排污許可證進(jìn)一步收緊其排放限值。”環(huán)境保護(hù)部污染防治司一位官員告訴記者，比如，如果某條河流沿岸有5家企業(yè)，河流水質(zhì)是劣Ⅴ類，主要污染物是總氮、總磷；為了改善河流水質(zhì)，可以通過排污許可證制度，靈活控制總磷、總氮排放大戶，在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步收嚴(yán)。“一廠一策”，同一區(qū)域，根據(jù)環(huán)境改善的需要，允許對(duì)不同類型的排污企業(yè)實(shí)施不同標(biāo)準(zhǔn)。
“這是國際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南介紹說，目前，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國的香港、臺(tái)灣地區(qū)等均已對(duì)水污染物排放行為實(shí)行許可證管理。
“但是，就目前實(shí)際情況而言，排污許可證發(fā)放工作進(jìn)展緩慢。”王金南同時(shí)表示，企業(yè)對(duì)排污許可證不夠重視，其作用和影響有限；許可證實(shí)施尚未對(duì)區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮直接作用。環(huán)境保護(hù)部相關(guān)調(diào)查報(bào)告指出，有的地方把發(fā)放許可證作為應(yīng)付環(huán)保部門檢查的擺設(shè)，有的地方只管發(fā)證，把證后管理拋到一邊，有的地方甚至僅把這一制度作為一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì)。
日前剛剛發(fā)布的《排污許可證管理暫行辦法（征求意見稿）》有望改變這一狀態(tài)。其中明確規(guī)定，排污許可證的許可事項(xiàng)包括允許排污單位排放污染物的種類、濃度和總量，規(guī)定其排放方式、排放時(shí)間、排放去向，并載明對(duì)排污單位的環(huán)境管理要求；省、市、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門可以根據(jù)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善要求、環(huán)境管理需求、排污單位對(duì)環(huán)境影響的程度以及特征污染物排放情況，擴(kuò)大重點(diǎn)排污單位范圍；環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門可以報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)后，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的排污單位實(shí)施更加嚴(yán)格的污染物排放濃度限值和污染物年許可排放量，并納入排污許可證管理。
從上述規(guī)定可以看出，在對(duì)排污許可證的管理措施中，地方環(huán)境質(zhì)量是重要因素之一。根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求，可以對(duì)排污單位實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中的特別排放限值，甚至更加嚴(yán)格的限值；特別是年許可排入量概念的使用，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善來說，是手段上的一大革新。
“在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可證制度雙重約束下，基于水環(huán)境改善目的的污染治理，針對(duì)性大大加強(qiáng)，效果將更加顯著。”上述官員向記者表示。
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