所謂城市雨水資源化利用是指在城市范圍內，有目的地采取措施將雨水轉化為可利用的水資源并直接或間接加以利用的過程。城市雨水資源化利用在解決城市水問題方面具有極其重要的作用，已成為世界各國普遍重視的課題。
推進城市雨水資源化利用具有重要意義和巨大發展潛力
——推進城市雨水這一重要非常規水源的資源化利用，可以有效緩解城市缺水及其帶來的生態環境問題
我國城市缺水嚴重，據統計，全國657個城市中，近400個城市缺水，其中110個城市嚴重缺水。超采地下水成為缺水城市保障供水的普遍做法，由此引發了地面沉降、海水入侵、土地沙化等生態環境問題。據國土資源部監測顯示，全國累計地面沉降量超過200毫米的地區達到7.9萬平方公里，發生地面沉降的城市已超過50個，全國海水入侵面積超過3000平方公里。城市雨水作為重要的非常規水源之一，推進其資源化利用，既可以有效增加水資源供給，直接緩解水資源緊缺局面，又能夠通過涵養和補給城市地下水，改善城市的生態環境。
——推進城市雨水資源化利用，可以減少地面徑流量，從源頭上減輕城市“內澇”問題
我國許多城市經常受“內澇”問題困擾，出現大面積淹水現象，帶來巨大經濟損失的同時，嚴重干擾了城市的正常秩序。根據住房和城鄉建設部對351個城市的調研顯示，2008年至2010年，62%的城市曾發生過“內澇”事件，發生3次以上的城市有137個。推進城市雨水資源化利用，通過加強城市雨水的直接收集儲存利用、擴大下滲或回灌地下等間接利用措施，減少城市地面雨水的徑流量，可以有效減輕或解決城市“內澇”問題。
——城市雨水資源化利用具有持久低廉的成本優勢和巨大的發展潛力
城市雨水資源化利用除了前期的一次性投入以外，相對于其他非常規水源，后續處理和維護成本極為低廉。據有關統計，中水成本平均2元／噸，海水淡化成本5元至6元／噸，而雨水凈化處理成本不足0.2元／噸。另外，從總量來看，我國城市雨水量較大，但資源化利用率較低，因而我國雨水資源化利用的發展潛力巨大。如以國內雨水利用率相對較高的北京市為例，按城區總面積735平方公里、年降水量530毫米計算，則全城區每年承接雨水量為3.9億立方米，扣除每年利用的少量雨水，仍有相當大的開發利用空間。
國內外已經進行了較多雨水資源化利用的實踐探索，取得了顯著成效
——國際上普遍高度重視雨水資源化利用，形成了較多值得借鑒的成功經驗與做法
國際上雨水資源的收集利用已經非常普遍，不僅美國、德國、英國、澳大利亞、日本、以色列和新加坡等發達國家長期進行雨水利用技術的研發和實踐利用，形成了較為成熟的雨水資源化利用技術和實踐做法，而且印度、東南亞和非洲國家也十分重視雨水資源的開發和利用，修建了較多實用的雨水收集利用系統。其中，不乏一些值得我們借鑒的成功做法。一是在利用途徑方面，各國主要是在不透水面相對集中的屋頂、廣場、小區等區域修建雨水收集系統，經由雨水入滲系統滲入地下，或者經過處理后存儲使用。二是在用途方面，少數國家將收集的雨水用于城市居民飲用水，大多數國家收集的雨水主要用作居民非飲用生活用水、城市綠地澆灌和景觀用水以及補充地下水等。三是在體制機制建設方面，許多國家通過制定法律、頒布技術規范等方式，對城市雨水資源化利用做出強制性規定，建立獎勵和懲罰性機制，保障雨水資源的有效利用。如美國部分州制定了《雨水利用條例》，強制實行“就地滯洪蓄水”；德國規定無論是工業、商業還是居民小區均要設計雨水利用設施，否則，將征收雨水排放設施費和雨水排放費；日本則在頒布的《第二代城市地下水總體規劃》中規定，新建和修建的大型建筑群必須設置雨水就地下滲設施，并實行補助金制度。四是在配套措施方面，建立城市雨水利用的資金扶持體系，要求政府部門，并且鼓勵非政府組織和民間企業對雨水資源化利用給予一定資金支持。如印度規定，通過政府投資、居民自己籌資以及民間捐資等手段修建雨水收集設施。
——國內一些城市已經開始重視雨水資源化利用，取得了一定進展
20世紀90年代，在城市供水形勢日趨緊張和國際雨水利用技術快速發展的共同推動下，一些缺水地區開始重視雨水資源的利用，出現了如北京修建橡膠壩攔截雨水、甘肅的“121雨水集流”工程、陜西的“甘露”工程、寧夏南部的“窖水蓄流節灌”工程等一些良好的范例。2000年以后，北京、天津、上海、南京、深圳等城市開始加大雨水資源化利用的力度，取得了明顯進展。如北京市，截至2013年底，已建成下凹式綠地、人工湖、蓄水池等雨水利用工程2178處，蓄水能力為4300萬立方米，年收集綜合利用雨水4051萬立方米。伴隨雨水資源化利用范圍的拓展和用途的深化，國家雨水資源化利用管理也逐漸規范，2006年9月，由原建設部和國家質檢總局聯合發布了《建筑與小區雨水利用工程技術規范》，對雨水的收集、滲透滲出、儲存回用、蓄存排放、水質控制、施工安裝、工程驗收、運行維護等提出了具體的專業技術要求，標志著我國城市雨水資源化利用開始走上了標準化道路。此后，南京等一些城市也相繼制定了本地的雨水資源化利用的技術規范。但與國際上雨水資源化利用水平相比，可以說，目前我國城市的雨水資源化利用仍處在研究與示范階段，主要還是在缺水地區的小型應用以及局部地區的非標準應用。
我國城市雨水資源化利用存在的主要問題
隨著政府部門的重視和推動，我國城市雨水資源的利用呈現出良好的發展趨勢，但仍然存在一些問題，阻礙著雨水資源化利用的進程。
——對城市雨水資源的性質以及在解決城市水問題作用的認識有待進一步深化
目前來看，一是部分城市的市政建設與規劃部門尚未認識或未完全認識到城市雨水資源的價值所在，還是習慣性地將城市雨水作為災害來對待？熏 用盡辦法將其排走。二是市民對雨水資源的認識不夠，在一些地區推廣雨水綜合利用系統時，經常會有人認為我們又不缺水，干嘛做這個？且調查顯示，很多市民并不知道雨水收集利用工程的存在。另外，對于城市雨水資源化利用的作用方式和效果認識不足。經常存在如下觀點：雨水資源利用的作用極為有限，主要在于直接利用雨水資源和節約用水，而忽略了在減緩城區雨水洪澇、控制雨水徑流污染、改善城市生態環境等方面的作用；還有人認為雨水只要排出就能補充地下水等。因此，經常出現如下的窘境：一方面投入大量的人力和物力將雨水排走，浪費大量淡水資源的同時，還可能造成水環境污染；另一方面又不得不應對水資源嚴重短缺問題。
——投入不足嚴重阻礙城市雨水資源化利用的推進
資金缺乏是影響城市雨水資源化利用的重要瓶頸。盡管雨水回用設備運行維護費用較低，但前期需要的一次性投入費用相對較高，一個項目一般需要十幾萬乃至幾十萬元的前期投入，各級政府財政資助有限，大部分投資需要建設單位自籌。目前社會資金投資回收渠道不暢，且回收周期較長，通常需要十幾年的時間，從而市場化資金進入動力不足。
——城市雨水資源化利用相關的法律和政策有待進一步完善
目前國家層面出臺的《中華人民共和國水法》、《中國生態住宅技術評估手冊及設計要點》、《綠色建筑評估尺度》等對于雨水利用均有所涉及，并且《建筑與小區雨水利用工程技術規范》對雨水資源化利用的技術規范提出了較為具體的要求，2014年8月，住房和城鄉建設部、發展改革委聯合發布的《關于進一步加強城市節水工作的通知》（以下簡稱節水“十條”）要求，成片開發地塊的建設應大力推廣可滲透路面和下凹式綠地，通過雨水收集利用、增加可滲透面積等方式控制地表徑流。新建城區硬化地面中，可滲透地面面積比例不應低于40%；有條件的地區應對現有硬化路面逐步進行透水性改造，提高雨水滯滲能力。與此同時，各級地方政府也制定了一些關于城市雨水利用的法規政策，如北京市的《關于加強建設工程用地內雨水資源利用的暫行規定》、南京市的《南京雨水綜合利用技術導則》、深圳市的《深圳雨洪資源利用規劃研究》。但從全國層面來看，目前還沒有出臺專門的雨水資源化利用的法律法規，除了《建筑與小區雨水利用工程技術規范》中較為細致的雨水利用工程建設技術規范以外，主要還是在其他法規文件中，提出鼓勵雨水資源化利用的這一倡導方向。并且除新頒布的節水“十條”中提到的40%的可滲透地面面積比例要求以外，基本沒有相應的剛性要求，更缺乏獎懲性的法律規定，使得我國的城市雨水資源化利用難以規范化和規?；l展。
——監管能力不足和管理機制不順影響城市雨水資源化利用的實質性開展
由于管理部門對城市雨水資源化利用的重視程度仍然不夠，且缺乏相應的硬性要求，客觀上造成了監管能力建設較為滯后，致使違規或變相違規的現象較為普遍，如建設“迷你型”雨水收集利用系統應付檢查等，致使城市雨水資源化利用陷入“雷聲大雨點小”的尷尬局面。另外，城市雨水資源化利用的全過程，涉及城建、水利、環保、質檢等多個部門，部門間缺乏相應的協調機制，使得監管較為乏力。
推進我國城市雨水資源化利用的對策建議
——全面提升對雨水資源化利用的認識水平，重視城市雨水的資源化利用
一方面，管理部門應重新審視將雨水視為災害的做法，本著雨水是資源的指導思想，按照綜合利用在前、排放在后的基本原則，提升雨水資源化利用的力度。另一方面，積極獲取民眾對城市雨水資源化利用的參與和支持，通過組織參觀雨水利用示范工程、進行專題講座、播放公益廣告、舉辦相關展覽會等方式，加強宣傳教育，使其意識到雨水作為資源的重要性，了解雨水資源化利用的方法，自覺加入到雨水資源化利用的行列，從而促進雨水利用系統的推廣和應用。
——通過財政支持、建立有效的投資回收機制等方式，提高城市雨水資源化利用的資金投入能力
一是加大雨水資源化利用的財政資金支持力度?？梢栽O立雨水資源化利用研究與開發的專項基金，支持雨水資源化利用的科學研究、設備生產、設施建設、運行管理等。二是對按標準建設雨水利用工程并保障正常運行的新建小區的經營單位給予環保優惠政策，如免收防洪費等。三是通過政府采購、官方宣傳等方式，給予參與雨水資源化利用的企業一定的便利。四是探索建立有效的雨水資源化利用投資的收益回報機制。為了更好地吸引社會資金的投入，可以按照誰投資誰受益的原則，科學界定雨水資源的使用權和轉讓權，建立起更為順暢的投資回收渠道，吸引有投資能力的社會團體、企業或個人加入到雨水資源化利用的建設項目中來。
——不斷完善城市雨水資源化利用的法律法規，為雨水資源化利用提供制度保障
借鑒其他國家的成功經驗，完善雨水資源化利用的法律法規。首先，將城市雨水資源化利用與城市建設、水資源優化配置、生態建設有效統一起來，納入到城市的建設規劃中。其次，按照統籌布局、試點先行的原則，選擇若干地區制定雨水資源化利用的強制性要求，擇機出臺專門的城市雨水資源化利用的管理辦法。可以先在缺水地區和水環境污染嚴重的地區，試行出臺一些強制性要求，明確城市建設開發單位回收利用雨水的責任和義務，特別是對一些新建建筑物，設定強制性的雨水回收設施標準，對于不達標者，不予驗收。待時機成熟后，制定專門的城市雨水資源化利用的管理辦法，對城市雨水資源化利用做出強制性規定。同時，有針對性地細化、修訂現有規劃和技術規范，增加雨水資源化利用的內容。如在城市污水處理的技術規范中進一步強調雨污分流和初期雨水處理等。另外，制定雨水資源化利用的激勵辦法，如對雨水利用企業進行稅收減免或補貼等，調動參與的積極性。
——采取較為靈活的推進方式，因地制宜推進城市雨水資源化利用
在國家整體推進城市雨水資源化利用的過程中，由于各城市雨水的自然條件差異較大，宜采取更為靈活的方式。一是可以根據各地水資源條件的不同，確定差異化的推行措施，如在缺水地區，設定更為嚴格的利用標準。二是采取試點先行、示范推進的方式。加強示范市、示范區、示范點的建設，選擇一些建設基礎較好、缺水嚴重的城市，加快建立一些標桿示范點。三是在對總量或技術標準限定的基礎上，允許各地靈活選擇雨水資源化利用的方式。不管在直接利用和間接利用的選擇上，還是權衡雨水回收系統、滲透性路面及下凹式綠地等利用形式方面，均可由各地權衡自行決定。
——建立多部門協調機制，加強監管能力建設，共同推進城市雨水資源化利用
由于城市雨水資源化利用牽涉的部門較多，為改變單一部門執法阻力較大的局面，應加快建立相應的部門協調機制，可由城市建設部門牽頭，聯合其他相關部門，理順管理體制和運行機制，提升監管力度，督促現有政策的執行落實。同時，應盡快建立懲罰機制，為監督執法提供強有力的執行手段。
（作者單位：國務院發展研究中心辦公廳）
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