8月29日，水利部 國家發(fā)展改革委 財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》(水資管〔2022〕333號，以下簡稱《意見》)，對當(dāng)前和今后一個時期的用水權(quán)改革工作作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負(fù)責(zé)人對《意見》進(jìn)行了解讀。
一、《意見》出臺的背景是什么? 推進(jìn)用水權(quán)改革，是發(fā)揮市場機制作用促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作出部署，提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，明確要求建立健全用水權(quán)初始分配制度，推進(jìn)用水權(quán)市場化交易。
近年來，水利部認(rèn)真貫徹落實黨中央要求和法律規(guī)定，在用水權(quán)改革方面進(jìn)行了積極探索，加快江河流域水量分配，開展地下水管控指標(biāo)確定，加強取水許可管理，開展水權(quán)試點，組建中國水權(quán)交易所，出臺《水權(quán)交易管理辦法》，指導(dǎo)地方因地制宜開展水權(quán)交易實踐，取得了積極進(jìn)展。但也要看到，用水權(quán)改革仍存在用水權(quán)歸屬不夠清晰、市場發(fā)育不充分、交易不活躍等問題。
為進(jìn)一步推進(jìn)用水權(quán)改革，充分發(fā)揮市場機制在水資源配置中的作用，經(jīng)過深入開展研究、充分征求意見、反復(fù)修改完善，水利部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部，制定了《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，作為當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)性文件。
二、推進(jìn)用水權(quán)改革的總體考慮是什么? 推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)思想是，深入貫徹落實習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要講話指示批示精神，強化水資源剛性約束，堅持以水而定、量水而行，加快用水權(quán)初始分配，推進(jìn)用水權(quán)市場化交易，健全完善水權(quán)交易平臺，加強用水權(quán)交易監(jiān)管，加快建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場，提升水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用水平，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。
具體把握4個基本原則：一是以水而定、量水而行。把水資源承載能力作為用水權(quán)初始分配的重要依據(jù)，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，強化水資源剛性約束，推進(jìn)水資源集約節(jié)約利用。二是政府調(diào)控、市場調(diào)節(jié)。發(fā)揮好政府在用水權(quán)初始分配和交易監(jiān)管等方面的作用，保障基本用水需求;充分發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置水資源的作用，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。三是因地制宜、分類施策。根據(jù)水資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，明晰區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉用水戶水權(quán)等用水權(quán)，推進(jìn)多種類型的用水權(quán)交易。四是統(tǒng)一規(guī)則、規(guī)范交易。建立健全統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)，推進(jìn)用水權(quán)相對集中交易，統(tǒng)一交易規(guī)則，規(guī)范交易行為。
推進(jìn)用水權(quán)改革的工作目標(biāo)是，到2025年，用水權(quán)初始分配制度基本建立，區(qū)域水權(quán)、取用水戶取水權(quán)基本明晰，用水權(quán)交易機制進(jìn)一步完善，用水權(quán)市場化交易趨于活躍，交易監(jiān)管全面加強，全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場初步建立。到2035年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系全面建立，用水權(quán)改革促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的作用全面發(fā)揮。
三、什么是用水權(quán)，用水權(quán)包括哪幾種類型，在實踐中通過什么方式進(jìn)行分配和明晰? 廣義上，水權(quán)是與水資源有關(guān)的各種權(quán)利的總稱，既包括水資源所有權(quán)，也包括水資源使用權(quán)。我國水資源屬于國家所有，明晰水權(quán)主要是明晰水資源的使用權(quán)，也就是用水權(quán)。在實踐中，用水權(quán)主要表現(xiàn)為4種類型，《意見》對每類用水權(quán)的分配和明晰作出了規(guī)范性要求。
一是區(qū)域水權(quán)。江河流域水量分配方案批復(fù)的可用水量，作為區(qū)域在該江河流域的用水權(quán)利邊界。地下水管控指標(biāo)確定下來的地下水可用水量，作為區(qū)域的地下水用水權(quán)利邊界。對已建和在建的調(diào)水工程，調(diào)水工程相關(guān)批復(fù)文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權(quán)利邊界。
二是取用水戶的取水權(quán)。對依法納入取水許可管理的單位和個人(以下稱取用水戶)，在嚴(yán)格核定許可水量的前提下，通過發(fā)放取水許可證明晰取水權(quán)。審批的地表水取水許可總量不得超過地表水可用水量，審批的地下水取水許可總量不得超過地下水可用水量。
三是灌溉用水戶水權(quán)。對灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門可根據(jù)需要通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證，或由灌區(qū)管理單位下達(dá)用水指標(biāo)等方式，明晰用水權(quán)。用水權(quán)屬憑證的可用水量、有效期限不得超過灌區(qū)取水許可明確的許可水量和期限。根據(jù)灌區(qū)實際和計量條件，灌溉用水戶水權(quán)既可以分配到灌片，也可以分配到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，可在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證等方式明晰用水權(quán)。
四是公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)。地方可根據(jù)需要，探索對公共供水管網(wǎng)內(nèi)的主要用水戶，通過發(fā)放權(quán)屬憑證、下達(dá)用水指標(biāo)等方式，明晰用水權(quán)，載明的可用水量不得超過公共供水企業(yè)取水許可證規(guī)定的取水量;已明晰用水權(quán)的主要用水戶，可依法依規(guī)進(jìn)行交易。
四、用水權(quán)在什么條件下可以進(jìn)行交易，誰來交易，如何交易? 《意見》根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合地方近年來的實踐做法，重點對推進(jìn)3類用水權(quán)交易提出了政策要求。
一是推進(jìn)區(qū)域水權(quán)交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，對位于同一流域或者位于不同流域但具備調(diào)水條件的行政區(qū)域，地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以對區(qū)域可用水量內(nèi)的結(jié)余或預(yù)留水量開展交易。取用水達(dá)到或超過可用水量的地區(qū)，原則上應(yīng)通過用水權(quán)交易滿足新增用水需求。交易水量不占受讓區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)。在交易程序方面，《意見》明確，區(qū)域水權(quán)交易可采取公開交易或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行。采取公開交易方式的，交易主體應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易平臺公告其轉(zhuǎn)讓或受讓的意向，明確交易水量、交易期限、交易價格等。采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式的，交易雙方應(yīng)當(dāng)以具備相應(yīng)能力的機構(gòu)評估價作為基準(zhǔn)價，協(xié)商確定交易水量、交易期限、交易價格，在水權(quán)交易平臺簽署協(xié)議成交。交易期滿后，交易的用水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方，交易協(xié)議另有約定的，從其約定。
二是推進(jìn)取水權(quán)交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，取用水戶在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，可以有償轉(zhuǎn)讓節(jié)約下來的取水權(quán)。對水資源超載地區(qū)，除合理的新增生活用水需求，其他新增用水需求原則上應(yīng)通過取水權(quán)交易解決。在交易程序方面，《意見》明確，開展取水權(quán)交易，交易轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向其原取水審批機關(guān)提出申請，原取水許可審批機關(guān)應(yīng)對節(jié)約水量的真實性、合理性等進(jìn)行核定。取水權(quán)交易應(yīng)通過水權(quán)交易平臺進(jìn)行，交易雙方簽訂協(xié)議明確交易水量、交易期限、取水地點、取水用途、交易價格、違約責(zé)任、爭議解決辦法等。交易價格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協(xié)商或競價確定。《意見》提出，交易完成后，交易雙方應(yīng)依法辦理取水許可申請或變更手續(xù)。其中，交易期限不超過一年的，無需辦理取水許可手續(xù)，審批機關(guān)在取水權(quán)交易批準(zhǔn)文件中對交易后雙方的許可水量、取水用途、年度取水計劃等予以明確。跨區(qū)域的取水權(quán)交易，交易水量納入轉(zhuǎn)讓方所在行政區(qū)用水總量考核。取水權(quán)交易期限在轉(zhuǎn)讓方取水許可有效期內(nèi)的，交易期滿后，交易的取水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方。
三是推進(jìn)灌溉用水戶水權(quán)交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，灌溉用水戶水權(quán)交易在灌區(qū)內(nèi)部用水戶或者用水組織之間進(jìn)行。灌溉用水戶有轉(zhuǎn)讓用水權(quán)意愿的，縣級以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可以進(jìn)行回購，在保障區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)合理用水需求的前提下，進(jìn)行重新配置或交易。在交易程序方面，《意見》提出，灌溉用水戶可以通過信息化手段進(jìn)行線上交易，交易信息應(yīng)匯集到水權(quán)交易平臺，也可通過村內(nèi)公告欄、水管站、灌區(qū)管理單位等發(fā)布供求信息，自主開展交易。交易期限超過一年的，事前報灌區(qū)管理單位及縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。交易、回購價格由交易雙方協(xié)商確定，交易收益原則上歸轉(zhuǎn)讓方所有，地方另有規(guī)定的從其規(guī)定。
在推進(jìn)以上3類用水權(quán)交易的同時，鼓勵地方將用水權(quán)交易作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、生態(tài)保護(hù)補償?shù)闹匾侄危瑒?chuàng)新水權(quán)交易措施。《意見》提出，鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運營，轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益;鼓勵將通過合同節(jié)水管理取得的節(jié)水量納入用水權(quán)交易;因地制宜推進(jìn)集蓄雨水、再生水、微咸水、礦坑水、淡化海水等非常規(guī)水資源交易，以及利用非常規(guī)水源置換的用水權(quán)交易;加強與金融機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同研究探索通過用水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔(dān)保等方式，為水資源節(jié)約保護(hù)和開發(fā)利用等提供融資支持。
五、在完善水權(quán)交易平臺方面，重點有哪些工作考慮? 主要有兩個方面的工作考慮。一是建立健全水權(quán)交易系統(tǒng)。今年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確要求建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場。貫徹落實這一要求，當(dāng)前關(guān)鍵是依托統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)和統(tǒng)一的交易規(guī)則，規(guī)范各級用水權(quán)交易行為。為此《意見》提出，建立健全統(tǒng)一的全國水權(quán)交易系統(tǒng)，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一部署、分級應(yīng)用，進(jìn)一步規(guī)范水權(quán)交易行為。在此基礎(chǔ)上，按照國務(wù)院建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作部署，逐步將用水權(quán)交易納入公共資源交易平臺體系，加強信息資源共享互認(rèn)，支撐用水權(quán)交易安全、高效、規(guī)范開展。二是推進(jìn)用水權(quán)相對集中交易。國務(wù)院辦公廳2019年轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導(dǎo)意見》提出，堅持應(yīng)進(jìn)必進(jìn)，推動各類公共資源交易進(jìn)平臺;做到“平臺之外無交易”。《意見》提出，用水權(quán)交易應(yīng)在國家和地方水權(quán)交易平臺進(jìn)行;灌溉用水等小額交易可通過水權(quán)交易APP便捷開展。關(guān)于如何進(jìn)行分級交易的問題，考慮到用水權(quán)交易事關(guān)水安全保障，原則上應(yīng)根據(jù)管理權(quán)限確定用水權(quán)交易平臺的層級，《意見》明確，跨水資源一級區(qū)、跨省區(qū)的區(qū)域水權(quán)交易，以及流域管理機構(gòu)審批的取水權(quán)交易原則上在國家水權(quán)交易平臺進(jìn)行。此外，對水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易應(yīng)從嚴(yán)從細(xì)管理，也要求在國家級平臺進(jìn)行。
六、用水權(quán)事關(guān)區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展和用水主體切身利益，在分配和交易過程中，應(yīng)如何加強監(jiān)管? 主要有3個方面的措施。一是強化取用水監(jiān)測計量。監(jiān)測計量是取用水管理不可或缺的手段，是用水權(quán)初始分配和交易的重要基礎(chǔ)支撐。《意見》根據(jù)《水利部關(guān)于強化取水口取水監(jiān)測計量的意見》(水資管〔2021〕188 號)進(jìn)一步強調(diào)，加快推進(jìn)取用水監(jiān)測計量體系建設(shè)，在重要斷面、重要取水口配備相應(yīng)的監(jiān)測計量設(shè)施，地表水年取水許可水量50萬立方米以上、地下水取水許可水量5萬立方米以上的原則上應(yīng)安裝在線監(jiān)測計量設(shè)施。開展灌溉用水戶水權(quán)交易，應(yīng)有相應(yīng)的灌溉計量條件作為基礎(chǔ)，滿足用水權(quán)交易的監(jiān)測計量需求。二是強化水資源用途管制。《意見》要求，縣級以上人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門，要根據(jù)本地區(qū)可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等因素，合理配置本地區(qū)的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴(yán)格水資源論證、取水許可審批和事中事后監(jiān)管，防止用水權(quán)交易擠占基本生態(tài)用水和農(nóng)田灌溉合理用水。取用水戶應(yīng)嚴(yán)格按照取水許可證或其他確認(rèn)用水權(quán)文件上載明的用途取用水資源，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途。三是強化用水權(quán)交易監(jiān)管。《意見》要求，流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門要按照管理權(quán)限切實加強對各類用水權(quán)交易實施情況的動態(tài)監(jiān)管，重點跟蹤檢查用水權(quán)交易水量的真實性、交易程序的規(guī)范性、交易價格的合理性、交易資金的安全性等，及時組織開展交易水量核定、用水權(quán)交易評估工作。對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓取水權(quán)、用水權(quán)交易弄虛作假、水權(quán)交易程序不規(guī)范等問題，將依法依規(guī)處理。水權(quán)交易平臺運營單位要按照水利部制定的統(tǒng)一交易規(guī)則，規(guī)范交易行為，建立信息披露制度，主動接受社會監(jiān)督，定期向有關(guān)水行政主管部門、金融監(jiān)管等部門報告交易情況。
七、如何保障用水權(quán)改革工作順利推進(jìn)? 用水權(quán)改革涉及面廣、情況復(fù)雜、創(chuàng)新性強，重點從4個方面強化組織保障。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。《意見》要求，各地要將推進(jìn)用水權(quán)改革作為落實水資源剛性約束制度的一項重要工作任務(wù)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，積極探索實踐，加快推進(jìn)用水權(quán)初始分配，因地制宜推進(jìn)用水權(quán)交易，及時研究解決用水權(quán)改革中的有關(guān)問題，推動健全完善用水權(quán)改革的法規(guī)制度體系。水利部將加強跟蹤指導(dǎo)，把用水權(quán)改革納入水資源管理考核。二是強化部門協(xié)作。《意見》要求，各地水利、發(fā)展改革、財政等部門要加強協(xié)作，做好與金融、行政審批、公共資源交易等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，多渠道籌措資金，對用水權(quán)改革工作等予以支持。國家水權(quán)交易平臺要做好用水權(quán)交易系統(tǒng)開發(fā)、用水戶水權(quán)交易APP的建設(shè)應(yīng)用、用水權(quán)交易標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范擬訂以及交易的服務(wù)保障等工作。三是加大宣傳引導(dǎo)。《意見》要求，各流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門要及時公開用水權(quán)改革有關(guān)信息，加大對用水權(quán)改革工作的宣傳報道，及時總結(jié)推廣各地在用水權(quán)改革方面的經(jīng)驗做法，充分調(diào)動取用水戶支持、參與用水權(quán)改革工作的積極性，營造推進(jìn)用水權(quán)改革的良好氛圍。四是做好信息報送。《意見》要求，各省級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時將本省區(qū)的用水權(quán)改革情況報送水利部和相關(guān)流域管理機構(gòu);各流域管理機構(gòu)及時將本級負(fù)責(zé)的用水權(quán)初始分配和交易情況報送水利部，并同時抄送有關(guān)省級水行政主管部門。
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